III SA/Kr 1019/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...], Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza przyznał D. K. (obecnie J.), dalej skarżąca, zasiłek stały od dnia 1 kwietnia 2016 r. do 31 marca 2019 r. , w kwocie 604,-zł miesięcznie. Następnie ten sam organ decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...] na podstawie art. 104, 107, 109 kpa w zw. art. 17 ust. 1 pkt. 19 i 20, art. 37 ust. 1 pkt. 2, ust. 2 pkt 2 oraz art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2017.1769 ze zm.) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U.2015.1058) oraz Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U.2016.1406) uchylił w całości decyzję Nr [...] z dnia 11 maja 2016 r. Powołując się na przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej organ wskazał, że zasadne jest uchylenie decyzji przyznające skarżącej zasiłek stały z uwagi zmianę sytuacji rodzinnej i dochodowej wnioskodawczyni. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że w dniu 21 kwietnia 2018 r. wnioskodawczyni zawarła związek małżeński, a łączny dochód dwuosobowej rodziny wynosi aktualnie 1.211,48 zł, w przeliczeniu na osobę 605. 74 zł i jest wyższy niż kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynoszące 514,00 zł. Od powyższej decyzji D. J. złożyła odwołania, podnosząc, że decyzja jest dla niej krzywdząca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postepowania oraz podał, co następuje: W rozpoznawanej sprawie, biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny stwierdzić należy, że zawarcie związku małżeńskiego przez D. J. wpłynęło na zmianę jej sytuacji dochodowej oraz spowodowało, że nie może ona otrzymywać zasiłku stałego jako osoba samotnie gospodarująca na podstawie art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej pomimo, że odwołująca posiada aktualne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. W rozumieniu ustawy o pomocy społecznej osobą samotnie gospodarującą jest osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe (art. 6 pkt. 10 ustawy), zaś za rodzinę uznaje się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (art. 6 pkt. 14 ww. ustawy). Jak wynika z przeprowadzonego w dniu 10 maja 2018 r. wywiadu środowiskowego małżonkowie wspólnie zamieszkują i gospodarują, tworzą zatem rodzinę. Natomiast wpływ na sytuację dochodową wnioskodawczyni ma otrzymywana przez współmałżonka renta oraz dochód z gospodarstwa rolnego. Łączny dochód rodziny wyniósł 1.211,48 zł, natomiast dochód na osobę w rodzinie 605,74 zł, co oznacza, że przekroczył ustawowe kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie. W związku z powyższym SKO uznało, że na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej prawidłowo uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] 2016 r. zasiłek stały wraz z opłacaniem składki na ubezpieczenie zdrowotne i zaprzestał wypłaty począwszy od miesiąca maja 2018r. Organ podkreślił, że decyzja o przyznaniu zasiłku stałego nie jest decyzją uznaniową i to zarówno co do faktu jego przyznania, jak i co do jego wysokości. Właściwy organ administracji publicznej nie posiada żadnej swobody w zakresie przyznania tego rodzaju świadczenia, gdyż jego uzyskanie uzależnione jest jedynie od spełnienia przez osoby samotnie gospodarującej lub osoby pozostającej w rodzinie wszystkich warunków wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z kolei jak wynika z przepisu art. 106 ust. 5 ustawy w przypadku zmiany sytuacji dochodowej strony zmienia się decyzję administracyjną na niekorzyść strony - bez konieczności uzyskania zgody strony. Ta część przepisu została sformułowana w taki sposób, że właściwy organ administracji jest obowiązany zmienić decyzję na niekorzyść strony. Jest to jego obowiązek, a nie tylko uprawnienie. Decyzja ma bowiem charakter związany. Przesłanką zmiany decyzji na niekorzyść jest zmiana jej sytuacji dochodowej. Ta właśnie okoliczność musi zostać ustalona w jednoznaczny sposób w postępowaniu administracyjnym i prawidłowość jej ustalenia warunkuje w zasadniczym zakresie prawidłowość decyzji. Na powyższe rozstrzygnięcie D. J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, podnosząc, że decyzję o wyjściu za mąż podjęła bez namysłu. Wskazała na zły stan zdrowia, przedkładając jednocześnie dokumentację medyczną potwierdzającą, że pozostaje w leczeniu psychiatrycznym z rozpoznaniem schizofrenii, oraz trudną sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U.2017.2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2016.270 ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z powyższymi zasadami należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn, które podnosi skarżąca, ale z tych, które Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę działając z urzędu. . Zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2017.1769 ze zm.), dalej u.p.s., decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 ze zm.). Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. jest postępowaniem w nowej sprawie. Nie jest to kontynuowanie, czy rozpatrywanie na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Jest to nowa sprawa administracyjna, której zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 u.p.s. Stwierdzenie przez organ administracyjny ziszczenia się przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 ustawy wiąże się więc z wydaniem decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc. Oznacza to, iż decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy wywołuje jedynie skutek na przyszłość. Jak wynika z przytoczonego przepisu w przypadku zmiany sytuacji dochodowej strony zmienia się decyzję administracyjną na niekorzyść strony - bez konieczności uzyskania zgody strony. Ta część przepisu została sformułowana w taki sposób, że właściwy organ administracji jest obowiązany zmienić decyzję na niekorzyść strony. Jest to jego obowiązek, a nie tylko uprawnienie. Decyzja ma bowiem charakter związany. Przesłanką zmiany decyzji na niekorzyść jest zmiana sytuacji dochodowej strony. Ta właśnie okoliczność musi zostać ustalona w jednoznaczny sposób w postępowaniu administracyjnym i prawidłowość jej ustalenia warunkuje w zasadniczym zakresie prawidłowość decyzji. W analizowanej sprawie niesporne jest, że doszło do zmiany sytuacji dochodowej skarżącej przy uwzględnieniu okoliczności, iż wysokość dochodu determinuje wysokość zasiłku stałego. Od daty zawarcia związku małżeńskiego dochód dwuosobowej rodziny skarżącej wynosi 1211.48 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 605,74 zł i przekracza kwotę kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania zasiłku, tj. kwotę 514 – zł na osobę w rodzinie. Przepisy u.p.s. dotyczące przyznawania pomocy w postaci zasiłku stałego osobom legitymującym się określonych dochodem są bezwzględnie obowiązujące i nie przewidują żadnych możliwości ustalania przez organ uprawnień do tej pomocy w oparciu o inne kryteria, poza tymi, które przewiduje przepis art. 37 ust. 1 pkt. 1 u.p.s. Osobista sytuacja beneficjenta pomocy społecznej w tym przypadku ustalana jest wyłącznie na podstawie przesłanek, o których mowa w powyższym przepisie. Prawidłowa jest zatem zaskarżona decyzja w zakresie uznającym, że w sprawie miał zastosowanie przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. z uwagi na zmianę sytuacji rodzinnej i dochodowej skarżącej w trakcie pobierania zasiłku stałego na mocy decyzji z dnia 11 maja 2016 r., skutkującą utratą prawa do zasiłku stałego z powodu przekroczenia progu dochodowego uprawniającego do pobierania tego świadczenia. Nie mogły w związku z tym odnieść skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji zarzuty skarżącej sprowadzające się do jej kwestionowania z przyczyn wymienionych w skardze. Ani aktualne schorzenia ani trudna sytuacja materialna małżonków nie mogły być brane pod uwagę przez organy jako przesłanki które organy winny rozważać prowadząc postępowanie na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. Decyzja w tym przedmiocie jest decyzją związaną co oznacza, że w razie zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony powodującej utratę prawa do świadczenia, ustawodawca nie pozostawił organom żadnych możliwości wyboru co do sposobu rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie mógł więc uwzględnić odwołania skarżącej. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca są jednak niezgodne z prawem z innych przyczyn. Jak wynika z treści rozstrzygnięcia utrzymanego w mocy przez SKO, organ I instancji uchylił decyzję własną z dnia [...] 2016 r. nr [...], w całości. Z powyższego wynika, że zasiłek stały nie przysługuje skarżącej od dnia jego przyznania. Co więcej - powoduje konsekwencje w postaci istnienia podstawy do uznania, że pobrany przez skarżącą do dnia 1 kwietnia 2016 r. zasiłek staje się świadczeniem nienależnym. Wyłącznie w uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji wskazał, że "wstrzymuje wypłatę świadczenia od miesiąca maja 2018r." Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, który to pogląd Sąd orzekający w całości akceptuje, decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.ś.r. ma charakter konstytutywny. Decyzja taka powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu. Może zatem wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili jej wydania na przyszłość). Niekwestionowane jest także stanowisko, że to w rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. W razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji, a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. Sentencja decyzji winna zostać sformułowana nie tylko w zgodzie z przepisami prawa, ale także w sposób jasny, precyzyjny i czytelny dla jej adresata. Powinna być sformułowana w taki sposób, aby możliwe było wykonanie decyzji. Rozstrzygnięcia decyzji nie można domniemywać czy też wyprowadzać z treści uzasadnienia, ponieważ powinno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji. Nie jest zatem zdaniem Sądu wystarczające wskazanie daty od której świadczenie nie należy się wyłącznie w uzasadnieniu decyzji uchylającej prawo do świadczenia, ani podanie że wstrzymuje się wypłatę świadczenia, które to sformułowanie dotyczy wyłącznie określenia czynności faktycznej organu. Organ I instancji stanowisko to zupełnie pominął, także organ odwoławczy nie dostrzegł wadliwości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego przy rozpatrywaniu odwołania skarżącej. Powyższa wada stanowi podstawę uznania przez Sąd, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu postępowania – art. 107 § 1 pkt. 5 kpa, niewątpliwie mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny mieć na uwadze, że przepis art. 106 ust. 5 u.p.s. znajduje zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznej wywołującej w dalszym ciągu skutki prawne, na podstawie której beneficjent realizuje swoje uprawnienie. Nie znajdzie natomiast zastosowania do decyzji zrealizowanej, to znaczy takiej, której skutki już zostały skonsumowane. Skutek ex nunc oznacza bowiem, że decyzja wydana w oparciu o ten przepis może wywoływać jedynie skutki od momentu uostatecznienia się takiej decyzji, nie może natomiast sięgać swoim zakresem do świadczenia pobranego przed jej wydaniem. Organy winny więc rozważyć zasadność wydania rozstrzygnięcia o charakterze procesowym. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczona jak w sentencji.