III SA/Kr 1020/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Halina Jakubiec Sędziowie: WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Ewa Michna (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. D. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 5 lipca 2017 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Przedszkola w F. skargę oddala J. D. (skarżąca) pismem z 31 lipca 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Z z 5 lipca 2017 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Przedszkola w F. Domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia. Skarżąca przystąpiła do konkursu ogłoszonego 5 maja 2017 r., ale uchwałą komisji konkursowej z 6 czerwca 2017 r. nie została dopuszczona do udziału z powodu braków formalnych tj. braku aktualnej oceny pracy. Skarżąca złożyła 26 maja 2017 r. dokumenty wymienione w ogłoszeniu konkursu, ale złożona przez skarżącą Karta oceny pracy nauczyciela (wskazująca na ocenę "wyróżniającą") została sporządzona 24 maja 2012 r. Zgodnie natomiast z §1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz. U. Nr 184, poz. 1436 z późn. zm.) stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły i placówki mógł zajmować nauczyciel mianowany lub dyplomowany, który uzyskał co najmniej dobrą ocenę pracy w okresie ostatnich pięciu lat pracy. W konsekwencji komisja konkursowa uznała, że w dacie złożenia dokumentów (26 maja 2017 r.) skarżąca nie przedłożyła dokumentu, z którego wynikałoby, że uzyskała co najmniej ocenę dobrą w ostatnich pięciu latach. Burmistrz zatwierdził zaskarżonym zarządzeniem konkurs, w trakcie którego wyłoniono inną kandydatkę. W skardze, skarżąca zarzuciła przede wszystkim naruszenie art. 36 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2198 z późn. zm.) w zw. z §1 pkt 4 lit. a ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w zw. z art. 36a powołanej ustawy w zw. z §8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 z późn. zm.). Naruszenie wskazanych przepisów miało polegać na obliczaniu terminu, w trakcie którego skarżąca miała uzyskać ocenę co najmniej dobrą – zgodnie z ogólnymi zasadami tj. zgodnie z art. 57§3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257). Zdaniem skarżącej termin ten powinien być liczony jako lata szkolne tzn. z uwzględnieniem art. 63 ustawy o systemie oświaty, co spowodowałoby uznanie, że termin upływał 31 sierpnia 2017 r. W ocenie skarżącej nieprawidłowy sposób obliczenia terminu spowodował dodatkowo naruszenie art. 36a ustawy o systemie oświaty w zw. z §8 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r.; naruszenie art. 5b ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 20, 23 i 27 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz.U. Nr 3 poz. 19 ze zm.) w zw. z §1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r.; naruszenie §4 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r.; naruszenie art. 7, art. 8, art.77§1 i 3 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy, nieoparte na materiale dowodowym. W uzasadnieniu skarżąca przyznała, że w dacie przystąpienia do konkursu powinna przedstawić wymaganą opinię o swojej pracy. Następnie skarżąca przywołała poglądy orzecznictwa i doktryny dopuszczające w procesie interpretacji tekstu prawnego, obok wykładni językowej, również wykładnię systemową i funkcjonalną, a także historyczną – wskazała przy tym, że systemowo okres 5-lat należy interpretować jako lata szkolne, definiowane zgodnie z art. 63 ustawy o systemie oświaty. Za tego typu interpretacją przemawiały przepisy Karty Nauczyciela, które regulując zasady nawiązywania stosunku pracy wskazywały, że okresy zatrudnienia pozostawały "(...) w ścisłej koherencji z jednostką czasu określaną jako rok szkolny". Zastosowaną interpretację sposobu liczenia terminu 5-letniego skarżąca wsparła odwołaniem się do konstytucyjnej hierarchii aktów prawnych, podkreślając, że akty niższego rzędu (akty wykonawcze) nie mogą być sprzeczne z aktami wyższego rzędu (ustawami), a wręcz powinny tworzyć z nimi "swego rodzaju spójność wewnętrzną siatki instytucji i pojęć ustawowych". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i wskazując, że odwołanie się do art. 57§3a Kodeksu postępowania administracyjnego było zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Komisja konkursowa, a następnie Burmistrz zatwierdzający wyniki konkursu, prawidłowo przyjęli, że termin, o którym mowa w §1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. jest należy liczyć analogicznie jak w sposób określony w art. 57§3a Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołany przepis wskazuje, że terminy określone w latach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim roku, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim roku nie było - w dniu poprzedzającym bezpośrednio ten dzień. Skoro więc przedłożona przez skarżącą opinia została sporządzona 24 maja 2012 r. to w dniu 26 maja 2017 r. upłynął już termin 5 letni. Zaznaczyć przy tym trzeba, że formalnie ww. art. art. 57 § 3a został wprowadzony do Kodeksu postępowania administracyjnego z 1 czerwca 2017 r. – obowiązywał więc zarówno w dacie niedopuszczenia przez komisję skarżącej do udziału w konkursie (6 czerwca 2017 r.), jak i w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia Burmistrza (5 lipca 2017 r.). W doktrynie już wcześniej także przyjmowano, że terminy określone w latach są obliczane w taki sam sposób, jak terminy określone w miesiącach (por. P.M. Przybysz, komentarz do art. 57 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa, 2017) lub należało odwołać się art. 114 k.c. (A. Golęba, Anna. Komentarz do art.57 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa, 2015, pkt 5). W praktyce więc również i w dacie złożenia przez skarżącą dokumentów (26 maja 2017 r. ) rok należało liczyć za trzysta sześćdziesiąt pięć dni. Odnosząc się do założeń skarżącej o zastosowania w sprawie różnych metod odkodowywania znaczenia norm prawnych, Sąd nie neguje konieczności wspierania się wykładnią systemową, funkcjonalną, a nawet historyczną w procesie interpretacji tekstu prawnego. Niemniej jednak nie jest tak, jakby to sugerowała skarżąca, że przepisy (zwłaszcza te rangi ustawowej) przynależące do systemu prawa oświatowego, posługują się wyłącznie "latami szkolnymi" (trwającymi od 1 września do 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego) jako określeniem rocznych terminów. Na wstępie Sąd podkreśla, że kluczowy dla sprawy §1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. mówi wyłącznie o ostatnich pięciu "latach pracy". Z kolei ustawa o systemie oświaty używa zarówno pojęć "rok kalendarzowy" jak i "rok szkolny" (np. art. 14 ust. 5aa dotyczący opłat za przedszkole). Co więcej również pragmatyka służbowa tj. Karta Nauczyciela nie posługuje się wyłącznie "rokiem szkolnym" jako okresem rozliczeniowym w stosunkach prawa pracy. Oczywiście, ze względu na specyfikę pracy szkoły, Karta Nauczyciela używa wielokrotnie określenia "rok szkolny" normując zasady zatrudniania lub rozwiązywania stosunku pracy z nauczycielami (por. art. 10 ust. 2 lub art. 20 ust. 3 Karty Nauczyciela). Niemniej jednak nie oznacza to, że w każdym przypadku posługiwania się określeniami odnoszącymi się do "roku" lub "lat" chodzi wyłącznie o lata szkolne. Przykładowo, zgodnie art. 6a ust.1 Karty Nauczyciela praca nauczyciela, podlega ocenie. Ocena pracy nauczyciela może być dokonana w każdym czasie, nie wcześniej jednak niż po upływie roku od dokonania oceny poprzedniej lub oceny dorobku zawodowego, o której mowa w art. 9c ust. 6, z inicjatywy dyrektora szkoły lub na wniosek: Również, zgodnie z art. 26ust.1 pkt 1 Karty Nauczyciela stosunek pracy nauczyciela wygasa z mocy prawa odpowiednio w razie prawomocnego ukarania w postępowaniu dyscyplinarnym karą dyscyplinarną zwolnienia z pracy oraz karą dyscyplinarną zwolnienia z pracy z zakazem przyjmowania ukaranego do pracy w zawodzie nauczyciela w okresie 3 lat od ukarania lub karą wydalenia z zawodu nauczyciela. W obu zacytowanych przepisach chodzi o lata kalendarzowe, a nie lata szkolne. Reasumując, z uwagi na podobieństwo określeń: "rok" i "rok szkolny", ale ich różny zakres znaczeniowy – przepisy dotyczące systemu oświaty oraz zatrudnianych nauczycieli w sposób wyraźny precyzują poprzez dodanie określenia "szkolny", czy w konkretnej sytuacji – ustawodawca używa określenia w znaczeniu roku kalendarzowego czy roku szkolnego. Sąd uznał więc, że skoro zarzuty niezasadne były zarzuty dotyczące błędnego obliczenia okresu 5 lat, o którym mowa w z §1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. – to równie niezasadne były argumenty powołujące się na naruszenie wymienionych w skardze pozostałych przepisów ustawy o systemie oświaty, Karty Nauczyciela, Kodeksu postepowania administracyjnego oraz przepisów wykonawczych do ustawy o systemie oświaty. Należy bowiem podkreślić, że sam fakt odsyłania w art. 5b ustawy o systemie oświaty do Karty Nauczyciela jako aktu normującego prawa i obowiązki nauczycieli – nie oznacza, że w każdym z aktów prawnych określenie "rok" lub "lata" należy interpretować odpowiednio jako "rok szkolny" lub "lata szkolne" w rozumieniu art. 63 ustawy o systemie oświaty lub obowiązującego od 1 września 2017 r. – art. 94 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 z późn. zm.). Z tych też powodów Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.