III SA/Kr 1020/18

|Sygn. akt III SA/Kr 1020/18 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 listopada 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Hanna Knysiak-Sudyka, Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki, WSA Maria Zawadzka (spr.), Protokolant: Tomasz Famulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 r., sprawy ze skargi M. M. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdów publicznych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. M. koszty postępowania sądowego w kwocie 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych). Decyzją z dnia 6 sierpnia 2018 r. sygn. akt [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257), art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2017.2222) Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołań M. M. i A. M. (dalej: skarżący) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r. znak: [...] w sprawie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdów publicznych z ulicy W (działka nr [...] obręb [...]) do posesji (planowanej działalności gospodarczej) zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...] w T. Powyższa decyzja została podjęta w następującym stanie prawnym i faktycznym: Pismem z dnia 30 kwietnia 2018 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdów publicznych drogi wojewódzkiej - ulicy W do posesji zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...] w T, zgodnie z dołączonym do wniosku załącznikiem graficznym na którym zaznaczono planowaną lokalizację zjazdu. Organ I instancji, kierując się przesłankami natury bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz warunkami ruchu (przepustowość) uznał, że nie jest możliwe urządzenie zjazdów publicznych z ulicy W do posesji skarżących. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zarządca drogi jak i zarządca ruchu, korzystając z delegacji określonej § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.2016.124), dalej, jako rozporządzenie, ograniczył liczbę i częstość zjazdów. Ograniczeniu w projekcie organizacji ruchu poddano także liczbę relacji na wlocie położonego w niedalekiej odległości skrzyżowania z ul. H poprzez likwidację możliwości skrętu w lewo z tej ulicy oraz w zakresie zjazdów, w ramach których do ul. W włączone są drogi wewnętrzne (ul. B oraz ul. G). Redukcją objęto także wszystkie relacje na wprost dla dróg wewnętrznych, a ponadto relacje skrętu w lewo z ul. W oraz z ul. B. Nadto organ wskazał, że zgodnie z opinią Działu Organizacji Ruchu z dnia 25 maja 2018 r. ulica W jest drogą klasy technicznej "G", co skutkuje konicznością ograniczenia liczby i częstości zjazdów przez zapewnienie do niej dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nowa zabudowę. Zadaniem tych uwarunkowań jest zapewnienie bezpieczeństwa i przepustowości. Organ I instancji podkreślił, że uwarunkowania geometryczne w miejscu, w którym zaprojektowano wyjazd z nieruchomości do ulicy W nakładają się w części na istniejący dodatkowy pas ruchu, co rodzi konsekwencje w postaci nie zachowania wymaganej długości pasów (włączenia i wyłączenia) oraz nakładania się odcinków, na których realizowane będą jednocześnie manewry włączenia się do ruchu z wyjazdu i wyłączenia z ruchu z ulicy W w ulicę G stanowiącego występowanie potencjalnych miejsc kolizji. Tymczasem kierujący pojazdem na drodze z pierwszeństwem powinien mieć zapewnioną nieskrępowaną swobodę jazdy i ograniczoną liczbę bodźców zewnętrznych z uwagi na ograniczoną percepcję. W przypadku nagromadzenia tych bodźców następuje spadek funkcji uwagi, powodujących brak odpowiedniej reakcji na zagrożenie lub podjęcie decyzji niewłaściwej, zwłaszcza przy dużych prędkościach jazdy powodujących większą dynamikę zmian. Ewentualne wykonanie dodatkowego pasa ruchu z wyjazdem z nieruchomości pogorszy warunki czytelności i rozpoznawalności układu komunikacyjnego z uwagi na jego skomplikowaną geometrie i rodzić będzie ponadto trudności w zakresie prawidłowości oznakowania. Dodatkowo, usytuowanie dodatkowego pasa ruchu, przy obecnym pięciopasowym przekroju drogi ograniczy możliwość usytuowania znaków drogowych pionowych w związku ze zbyt dużym oddaleniem potencjalnych miejsc lokalizacji znaków względem podstawowych pasów ruchu, w szczególności w kontekście braku pasa rozdzielającego jezdnię, na którym można by było zdublować oznakowanie. Ulica W na chwilę obecną jest jednojezdniową drogą wojewódzką stanowiącą układ obwodnicy miasta T z jego północnej strony. Z uwagi na brak ograniczenia tonażowego obsługuje również transport ciężki. Została opracowana dokumentacja modernizacji ulic pn. "Rozbudowa ulicy S, E, W i C w T". Zarządca drogi przewidział jezdnię ulicy W jako drogę dwujezdniową z pasem zieleni rozdzielającym jezdnie o przeciwnych kierunkach jazdy oraz bocznym pasem rozdzielających jezdnie od ciągów pieszego i pieszo-rowerowego. Standardy w zakresie bezpieczeństwa i warunków ruchu podniesiono również stosując ronda w miejscu krzyżowania się ulic oraz poprzez rozdzielenie jezdni pasem dzielącym. Poszerzenie przekroju drogi prowadzącego po dwa pasy ruchu w każdym z kierunków, umożliwiły podniesienie dopuszczalnej prędkości na tym odcinku drogi do wartości 70 km/h, co jest szczególnie istotne przy prowadzeniu przez drogę dużych natężeń ruchu pojazdów. Rozwiązania te i ograniczenia dostępu do drogi zostały dedykowane celowo, kierując się przesłankami zmierzającymi do poprawy stanu istniejącego w przytoczonym wyżej zakresie. Próby bezpośredniego skomunikowania nieruchomości położonych w sąsiedztwie tej drogi zniweczą podjęte przez zarządcę rozwiązania w zakresie bezpieczeństwa i warunków ruchu służące dobrze pojętym interesom szerszej grupy społecznej. Organ podkreślił również, że nieruchomość skarżących do której projektowane są zjazdy posiada dostęp do drogi wojewódzkiej - ulicy W poprzez drogę gminną - ulicę B (działka nr [...] obręb [...]). W konsekwencji, decyzją z dnia [...] 2018 r. organ I instancji odmówił skarżącym zezwolenia na lokalizację zjazdów publicznych z ulicy W do posesji zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...] w T, uznając, że lokalizacja zjazdu w miejscu spowoduje wystąpienie realnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu w tym obszarze. W odwołaniach skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej, 1) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię § 113 ust. 1 oraz ust. 7 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, polegający na przyjęciu, że usytuowanie zjazdu publicznego stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego pomimo niewystępowania żadnej przesłanki obligatoryjnego zakazu usytuowania zjazdu z § 113 ust. 7; 2) rażące naruszenie art. 12 ustawy z dnia z dnia 6 marca 2018 r. prawo przedsiębiorców (Dz.U.2018.646) i art. 8 K.p.a. wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu wnioskodawcy, wybiórczego zbadania materiału dowodowego, a także uwzględnienie tylko tych okoliczności, które przemawiają za niekorzystnym dla strony rozstrzygnięciem, podczas gdy organ powinien swoją decyzję poprzedzić ustaleniami i wykazać, że zaprojektowany przez właściciela zjazd realnie zagraża bezpieczeństwu lub jego usytuowanie jest sprzeczne z przepisami prawa; 3) naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a., poprzez subiektywne uznanie, iż lokalizacja zjazdu i wjazdu wnioskowanego przez skarżącego, spowoduje zagrożenie ruchu drogowego, w sytuacji, gdy na powyższą okoliczność nie powołano żadnego dowodu, bowiem w aktach sprawy brak jest wskazania jakichkolwiek dowodów uzasadniających wystąpienie realnego zagrożenia w ruchu drogowym oraz przytoczenia danych uzasadniających twierdzenia organu I instancji; 4) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia, poprzez sprzeczność decyzji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T (Uchwała Rady Miejskiej z dnia 24 czerwca 2010 roku nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta T, w rejonie byłej strefy Zakładów [...]); 5) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie aktualnego stan faktycznego istniejącego w dacie wydawania decyzji administracyjnej i oparcie uzasadnienia na przyszłych i niepewnych planach rozbudowy ul. W. Decyzją z dnia 6 sierpnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał treść art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz § 77 i § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia. Ocenił, że postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone w sposób właściwy, a organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał z jakich powodów wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdów naruszałoby zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Argumentację tą organ odwoławczy w całości podzielił. Dodatkowo SKO podkreśliło, że sprawa lokalizacji zjazdu publicznego z ulicy W do posesji skarżących, była przedmiotem rozważań organów administracji. Decyzją z dnia [...] 2017 r. sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r. znak: [...] w zakresie pkt 1, w sprawie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z ulicy W (działka nr [...] obręb [...]) do posesji (planowanej działalności gospodarczej - stacji paliw) zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...] w T. Decyzja SKO była przedmiotem kontroli przez WSA w Krakowie, który wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt: III SA/Kr 1127/17 oddalił skargę na ww. decyzję. Wyrok ten nie jest prawomocny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania poprzez: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w miejscu proponowanej przez skarżącego lokalizacji wjazdu i zjazdu z ul. W występuje dodatkowy pas ruchu, podczas, gdy ul. W jest drogą dwukierunkową gdzie nie występuje dodatkowy pas ruchu, o który mowa w art. 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia, co spowodowało przekroczenie granic uznania administracyjnego i naruszenie art. 7 kpa; 2) naruszenia prawa postępowania administracyjnego tj. art. 77, 80 i 107 § 1 pkt 6 K.p.a., poprzez dowolną ocenę dowodów, przekroczenie granic uznania administracyjnego i tym samym zaniechanie uzasadnienia sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami; 3) naruszenie zasady prawdy obiektywnej tj. art. 7 K.p.a., w zw. z art. 6 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; 4) naruszenia przepisów postępowania tj. art. 15 kpa i 107 § 1 pkt 6 kpa w zw. z art. 6 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania przez organ II instancji, przyjęcie ustaleń organu I instancji za własne i nieodniesienie się do żadnego z zarzutów wskazanych przez odwołującego się; 5) naruszenie prawa materialnego tj. art. 113 zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.43.430) poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że zjazd publiczny będzie usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, podczas gdy organ I i II instancji nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń; 6) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego z uwagi na naruszenie przez organ granic uznania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., w kontekście art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a także poprzez sprzeczność decyzji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T który w rejonie byłej strefie Zakładów [...] przewiduje lokalizację m.in. stacji paliw (Uchwała Rady Miejskiej z dnia 24 czerwca 2010 roku nr [....] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta T, w rejonie byłej strefy Zakładów [...]); 7) naruszenia prawa postępowania administracyjnego tj. art. 77 K.p.a., art. 80 kpa i art. 107 §1 pkt 6) K.p.a., poprzez dowolną ocenę dowodów, przekroczenie granic uznania administracyjnego i tym samym zaniechanie uzasadnienia sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami; 8) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, w celu stwierdzenia wpływu planowanego zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym; 9) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 K.p.a., poprzez naruszenie zasad równego traktowania przedsiębiorców. W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2016.1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego, nie zaś według kryterium słuszności. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369) – dalej jako "p.p.s.a.". Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a., art. 78 Konstytucji R.P.). Zasada to oznacza, że strona postępowania ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej. Każda zatem sprawa administracyjna, która załatwiona została decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku wniesienia odwołania uruchamiającego tok instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Wskazane, dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy oznacza natomiast obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, którego zakres wyznacza mający zastosowanie przepis prawa materialnego. Następnie, niezbędna jest ocena zebranych dowodów, usunięcie ewentualnych naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, a także rzetelne ustosunkowania się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, z poszanowaniem wymogów uzasadniania decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Tak określone kompetencje organu odwoławczego wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakazują przyjąć, że rolą tego organu nie jest weryfikacja (kontrola) zaskarżonej decyzji, lecz ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Zatem słusznie zarzucają skarżący, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji z dnia 6 sierpnia 2018 r. nie dokładnego wyjaśniło dokładnie okoliczności sprawy, w szczególności nie ustosunkowało się do żadnego z zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu, nie przeprowadziło postępowania dowodowego oraz nie wyjaśniło wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazać należy, że brak wyczerpujących ustaleń dotyczących istoty sprawy, a także odniesienia się do zarzutów i argumentacji odwołania, oznacza nie spełnienie wymogów zawartych w art. 107 K.p.a., uniemożliwiające zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia i stanowi samodzielną przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi. Podkreślić należy, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zawiera jakiegokolwiek własnego stanowiska i oceny, które mogłyby wskazywać, że organ odwoławczy dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Treść tej decyzji ogranicza się wyłącznie do przytoczenia przepisów ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia. Nadto SKO wskazało, że postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone w sposób właściwy przez organ I instancji, który w uzasadnieniu decyzji wskazał z jakich powodów odmowa wydania zezwolenia na lokalizację zjazdów naruszałaby zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, co organ odwoławczy w pełni zaakceptował. Nie wyjaśniając w zasadzie w żaden sposób okoliczności sprawy organ odwoławczy naruszył art. 7 K.p.a., z którego wynika obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, art. 77 § 1 K.p.a. nakazujący w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a nie dając wyrazu swoim ustaleniom w uzasadnieniu decyzji także art. 107 § 3 K.p.a. stanowiący, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy, gdyż zdeterminowały zarówno fakt podjęcia, jak i treść zaskarżonej decyzji, która na tym etapie postępowania jest rozstrzygnięciem co najmniej przedwczesnym. Zaskarżona decyzja podlegała zatem uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W toku dalszego postępowania organ odwoławczy podejmie wszelkie czynności zmierzające do ponownego rozpoznania sprawy i ustosunkowania się do wszelkich zarzutów odwołania skarżącego.