III SA/Kr 1023/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z dnia 14 sierpnia 2019 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej skarżąca) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2019 r. znak [...] odmawiającą przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem J. K., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym. Decyzją z dnia [...] 2019 r., organ I instancji odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ ustalił, że ojciec skarżącej, ur. [...] 1937 r., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 26.04.2019 r. znak [...], jednak okresu powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. W konsekwencji nie jest możliwe stwierdzenie, że niepełnosprawność ta powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Powołując się na art. 17 ust. 1b ustawy organ stwierdził, że skarżąca nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ nie spełnił ustawowych przesłanek. W odwołaniu skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędna zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz naruszenie art. 7 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a. Skarżąca zarzuciła, że organ I instancji odmawiając jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powołał się na art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, czyli na czas powstania niepełnosprawności, bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z Konstytucją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 sierpnia 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając, że skarżąca nie spełniła przesłanek w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc się do powołanego przez skarżącą wyroku TK, Kolegium wskazywało, że decyzje w tej kwestii zależą od spełnienia przesłanek ustawowych i inne czynniki nie mogą wpływać na rozstrzygnięcie. Ponieważ wyrok TK nie spowodował derogacji przepisu, to powołany przepis ten nadal obowiązuje. Pomimo obowiązku nałożonego na ustawodawcę w kwestii zmiany przepisu, zmiana ta nie została dokonana. W ocenie Kolegium adresatem orzeczenia jest organ prawodawczy, a nie organ administracyjny. Na poparcie swoich twierdzeń organ odwoławczy powołał się na wyroki NSA z dnia 25 maja, sygn. akt I OSK 2020/14 oraz z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 612/14, które choć zapadły na gruncie innych przepisów ustawy to należy je zastosować analogicznie do art. 17 ust. 1b ustawy. Zdaniem Kolegium, przyznanie świadczenie w przedmiotowej sprawie sprzecznie byłoby z brzemieniem ustawy i stanowiłoby rażące naruszenie prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca kwestionowała zasadność decyzji organu odwoławczego, zarzucając, że decyzja ta została wydana bez uwzględnienia wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Na poparcie swojego stanowiska powołała obszerne fragmenty wyroków WSA w Krakowie: z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 403/19 oraz z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 353/18. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369, dalej "P.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowił przepis art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2017. 1952), dalej ustawy. Przepis art. 17 ust. 1 ww. ustawy, w dacie rozstrzygania przez organ I instancji stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W przedmiotowej sprawie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem złożyła jego córka, a więc osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Ojciec skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 26 kwietnia 2019 r., przy czym nie da się ustalić okresu powstania niepełnosprawności. Nie ulega jednak wątpliwości, że ojciec skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jego żona jako osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do alimentacji nie jest w stanie sprawować nad nim opieki, gdyż sama legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Również w jej przypadku nie da się ustalić okresu powstania niepełnosprawności. Podstawę odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego stanowi zdaniem Kolegium art. 17 ust. 1b ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia (art. 17 ust. 1b pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (art. 17 ust. 1b pkt 2). Z tych względów Kolegium uznało, że w sprawie nie została spełniona przesłanka ustawowa z art. 17 ust. 1 lit. b ustawy warunkująca możliwość przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto organy uznały, że drugą przeszkodą przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania przez niego zasiłku dla opiekuna. Tymczasem podstawowy zarzut skarżącej sprowadza się do nieuwzględnienia przez organy przy rozpoznawaniu jej sprawy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (publ. OTK-A 2014/9/104), który jej zdaniem ma decydujące znaczenie dla kontrolowanej sprawy. Zdaniem Sądu wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z bez uwzględnienia powołanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego na treść art. 17 ust. 1b ustawy, należy uznać jako naruszające przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Trybunał Konstytucyjny w sposób wyraźny w sentencji powołanego wyroku (K 38/13) wskazał, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W ocenie Sądu niezmienienie przez ustawodawcę treści art. 17 ust.1b ustawy zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego tj. poprzez przywrócenie równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych powoduje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad dzieckiem, czy nad rodzicem – ustawodawca nie podjął bowiem i w tym zakresie żadnych działań. W orzecznictwie taki wyrok Trybunału to tak zwany wyrok aplikacyjny, tzn. wyrok, w którym Trybunał udziela wskazówek co do jego wykonywania. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał, że: "Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". Skoro jednak zalecenia Trybunału nie zostały wykonane, to w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się jednolity pogląd, że skutkiem braku aktywności ustawodawcy w określeniu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie ze standardami konstytucyjnymi jest zrównanie uprawnień opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 października 2017 r., III SA/Kr 812/17 i powołane tam obszerne orzecznictwo). Nie ma zatem znaczenia, że przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł w sprawie opieki nad dzieckiem (a nie nad rodzicem). Nie ma również znaczenia, że doszło do wydania tego typu orzeczenia w skutek niekonstytucyjnego zróżnicowania uprawnień rodziców - opiekunów niepełnosprawnych dzieci. W orzecznictwie podkreśla się również, że mimo nieuchylenia ww. art. 17 ust.1b i mimo skierowania wyroku zasadniczo do ustawodawcy, sentencja stwierdza jego zakresową niekonstytucyjność, co oznacza konieczność dokonania takiej wykładni przepisów ustawy, która nie byłaby sprzeczna ze stanowiskiem Trybunału (wyrok NSA z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16, oraz z dnia 5 grudnia 2017 r. I OSK 1079/17, publ. na orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę, w całości podziela stanowisko że: "(...) przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę tak przy wydawaniu aktu prawnego, jaki i przy jego kontroli. W świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nich respektowane. Analiza przepisów Konstytucji oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Źródłem tego obowiązku jest moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) w związku z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP)". (wyrok WSA w Krakowie z 5 października 2017 r., III SA/Kr 812/17), W związku z powyższym Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje, z pominięciem wpływu wyroku Trybunału sygn. akt K 38/13, na treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, naruszyły powołany przepis, co doprowadziło do jego błędnego zastosowania W ponownym postępowaniu konieczne będzie zatem podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem tej części art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która utraciła moc obowiązującą. Organ weźmie pod uwagę, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej kategorii. Nie mogą być zatem - co do zasady - traktowani w sposób odmienny. W stanie prawnym sprzed wydania wyroku Trybunału ich sytuacja prawna była zróżnicowana. Zróżnicowanie to było powiązane z określeniem momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jako istotnego kryterium regulacji prawnej prowadząc jednakże do arbitralnego, a więc niekonstytucyjnego, zróżnicowania w obrębie tej samej grupy podmiotów podobnych. Nadto prowadząc ponowne postępowanie organ ustali stan faktyczny sprawy niezbędny do oceny zaistnienia wszystkich przesłanek wymaganych przez ustawodawcę do nabycia uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, czego dotychczas nie wykonał, biorąc pod uwagę powyżej przedstawione stanowisko Sądu. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.