III SA/Kr 1026/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skarg R. B. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 czerwca 2015 r. nr [....] z dnia 11 czerwca 2015 r. nr [....] w przedmiocie zasiłków celowych z dnia 11 czerwca 2015 r. nr [....] w przedmiocie zasiłku stałego I. skargi oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata A. W. kwotę 960 (dziewięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Sąd na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. postanowił połączyć niniejszą sprawę ze sprawą o sygn. akt III SA/Kr 1028/15 – do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je pod sygn. akt III SA/Kr 1026/15. Natomiast, na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 718), postanowił połączyć sprawę o sygn. akt III SA/Kr 1027/15 ze sprawą o sygn. akt III SA/Kr 1026/15 – do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je pod sygn. akt III SA/Kr 1026/15. Zaskarżonymi decyzjami z dnia 11 czerwca 2015 r. nr [...], nr [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 4, 8 ust. 1 i ust. 3, art. 11 ust. 2 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), utrzymało w mocy decyzje Prezydenta Miasta z dnia [...] 2015 r. odpowiednio: - nr [...] o odmowie przyznania R. B. (dalej skarżący) pomocy finansowej na dofinansowanie do energii elektrycznej, zakup obuwia zimowego, zakup czajnika elektrycznego, zakup bojlera, baterii wodnej do zlewozmywaka, zakup pralki, telefonu i żelazka, - nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia w formie zasiłku stałego, - nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia w formie zasiłku celowego na leki, leczenie zębów, zabiegi medyczne i ksero dokumentacji medycznej. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskami z dnia 23 grudnia 2014 r. i dnia 27 stycznia 2015 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o: - przyznanie zasiłku stałego, - przyznanie świadczenia pieniężnego na dofinansowanie do energii elektrycznej, zakup obuwia zimowego, zakup czajnika elektrycznego, zakup bojlera, baterii wodnej do zlewozmywaka, zakup pralki, telefonu, żelazka, - przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup leków, leczenie zębów, na sfinansowanie zabiegów medycznych i ksero dokumentacji medycznej. Decyzjami z dnia [...] 2015 r. nr [...], nr [...] i nr [...], Prezydent Miasta odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanej przez niego pomocy w formie zasiłków celowych i zasiłku stałego. Organ I instancji ustalił, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkuje sam, jest rozwiedziony, posiada dwoje dorosłych dzieci, z którymi nie utrzymuje kontaktu, posiada orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności orzeczony na stałe i jest osobą zdolną do pracy w warunkach pracy chronionej. Na podstawie oświadczenia złożonego w dniu 19 stycznia 2015 r. ustalono, że skarżący w miesiącu listopadzie 2014 r. utrzymywał się ze zbieractwa surowców wtórnych, wskutek czego uzyskał kwotę w wysokości 16 zł oraz pożyczek od znajomych w kwocie 300 zł, a w miesiącu grudniu 2014 r. wyłącznie z pożyczek od znajomych w kwocie 300 zł. Na dochód złożył się również dodatek mieszkaniowy przyznany za okres od 1 sierpnia 2014 r. do 31 stycznia 2015 r. w wysokości 168,28 zł miesięcznie. Wnioskodawca oświadczył ponadto, że czynsz w kwocie 100 zł reguluje znajomy oraz kupuje gaz do butli, nie podając kwoty. Ostatecznie przyjęto, że dochód skarżącego w miesiącu listopadzie i grudniu 2014 r. wyniósł 568,28 zł, czyli przekroczył kryterium dochodowe. Jednocześnie organ l instancji ocenił, że nie można dać wiary oświadczeniom skarżącego w zakresie aktualnej sytuacji dochodowej, zwłaszcza faktom, że obce osoby przez tak długi czas udzielają mu pomocy w sytuacji, gdy skarżący nie posiada własnych dochodów. Zwrócono uwagę, że zatajenie danych osób, które udzielają mu pomocy finansowej uniemożliwia weryfikację podanych informacji, przede wszystkim uniemożliwia ustalenie czy jest to pożyczka, którą skarżący winien zwrócić, czy też jest to darowizna. Ponadto ustalono, że mieszkanie skarżącego składa się z 1 pokoju, przedpokoju, w którym usytuowana jest kuchenka oraz łazienki o łącznej pow. około 18 mkw. Stan techniczno - sanitarny mieszkania jest bardzo zły i nie ulega zmianie od kilku lat. Mieszkanie jest skrajnie zaniedbane, brudne. Organ powziął wątpliwości w związku z powyższym co do faktycznego zamieszkiwania w nim przez skarżącego, zwłaszcza, że wymaga generalnego posprzątania i usunięcia niepotrzebnych przedmiotów. Ustalono ponadto, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia i nie płaci zaciągniętych zobowiązań. Co wynika z jego własnych oświadczeń, od wielu lat nie podejmuje również żadnej aktywności zawodowej, a jedynie korzysta ze wsparcia innych osób. Odmawia dokonania rejestracji w Gminnym Urzędzie Pracy. Ustalono też, że nie wykorzystał zgodnie z celem na jaki został mu przyznany zasiłek celowy w kwocie 50 zł. Zasiłek był przyznany na dofinansowanie zakupu szkieł korekcyjnych, które nie zostały jednak zakupione. W ustalonym stanie spraw, organ l instancji uznał, że skarżący wbrew obowiązkowi wynikającemu z art 4 ustawy o pomocy społecznej nie współdziała z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji życiowej. Przepis ten, bowiem obliguje osoby ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej do takiego zachowania, które umożliwi pracownikowi socjalnemu ustalenie całokształtu sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej. Zdaniem organu l instancji, do urzeczywistnienia tego celu niezbędne jest przekazywanie wyczerpujących i zgodnych z rzeczywistością informacji, przedłożenie stosownych dokumentów oraz złożenie wyjaśnień koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym, może stanowić podstawę do wydania decyzji odmawiającej przyznania pomocy. Za przykłady niewspółdziałania przez skarżącego z pracownikiem socjalnym podano uniemożliwianie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz niewywiązywanie się z nałożonych uprzednimi decyzjami zobowiązań do posprzątania mieszkania, uregulowania opłat za czynsz, rozliczenia się z przyznanej pomocy finansowej, podjęcia leczenia oraz wykupywania lekarstw. Przypomniano, że wszystkie te okoliczności były podstawą wstrzymania skarżącemu wypłaty zasiłku stałego. Rozważając z kolei możliwość przyznania skarżącemu zasiłku celowego specjalnego na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej organ wyjaśnił, że nie zachodzi szczególnie uzasadniony przesłanek przyznania wnioskowanych zasiłku. Odwołania od powyższych decyzji złożył skarżący, kwestionując odmowę przyznania wnioskowanych świadczeń. Opisanymi na wstępie decyzjami z dnia 19 czerwca 2015 r. nr [...], nr [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Działające jako organ odwoławczy SKO wskazało, że zgodnie z obowiązującymi unormowaniami prawnymi zawartymi w ustawie o pomocy społecznej osoby ubiegające się o udzielenie pomocy społecznej czy to w formie pieniężnej czy rzeczowej obowiązane są do współpracy z organami jakimi są ośrodki pomocy społecznej. Obowiązek współpracy sformułowany jest wprost w art. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Ponadto Kolegium wskazało, że w myśl art. 11 § 2 ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (...), może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że trudno przyjąć, by skarżący utrzymywał się tylko i wyłącznie z udzielanych mu pożyczek, tym bardziej, że sam nie posiada żadnego dochodu. Także miejsce zamieszkania strony budzi wątpliwości. Mieszkanie, które strona wskazuje jako swoje centrum życiowe jest w takim stanie, że w zasadzie niemożliwe jest stałe tam przebywanie. Strona wskazuje także, że nie zna wysokości czynszu ani ani nie potrafi podać wysokości swoich zaległości. Skarżący nie korzysta także z dodatku mieszkaniowego, nie pracuje, nie ma też żadnego zaświadczenia o niezdolności do pracy. Generalnie, akta sprawy nie przekonują w ocenie Kolegium, by skarżący chciał współpracować z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Kolegium podkreśliło, że warunkiem realizowania przez organy pomocy społecznej zadania, jakim jest pomaganie obywatelom w przezwyciężaniu problemów, z którymi nie są w stanie sobie poradzić, z uwagi na zaistniałe w ich życiu okoliczności, jest współpraca tych obywateli z prowadzącym postępowanie organem administracji publicznej. Decyzje wydane przez organ I instancji nie naruszają, zdaniem SKO, zasad ogólnych przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudności życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Skarżący na powyższe decyzje wniósł do WSA w Krakowie skargi, wyrażając w nich niezadowolenie z podjętych rozstrzygnięć. W odpowiedziach na skargi SKO wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 1647.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegały decyzje organów pomocy społecznej o odmowie przyznania skarżącemu zasiłków celowych na szereg wskazanych potrzeb oraz decyzje w przedmiocie zasiłku stałego. W ocenie orzekających organów, okoliczność braku współpracy skarżącego z pracownikami socjalnymi w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej uzasadniała odmowę przyznania żądanych świadczeń. W ocenie Sądu należało podzielić stanowisko organów w tym zakresie. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, (t. jedn., Dz. U. z 2015 r., poz. 163, zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonych decyzji, "Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej." Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że nie precyzuje on realizacji obowiązku współpracy "w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej", o której mowa w zdaniu pierwszym tego przepisu. Jest to zatem kwestia oceny postawy wnioskodawcy, która została pozostawiona organom pomocowym. "W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła, w celu "wyjścia" wnioskodawcy z systemu pomocy społecznej i umożliwienia mu samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia." (por. m. in. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1055/16). Patrząc przez ten pryzmat na pojęcie "współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym" zgodzić się zatem należy również z poglądem, że pojęcie to rozumieć należy jako umożliwienie pracownikowi socjalnemu ustalenie całokształtu sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej beneficjenta, co będzie się urzeczywistniać poprzez złożenie wyczerpujących i zgodnych z rzeczywistością informacji, przedłożenie stosownych dokumentów, czy też złożenie wyczerpujących wyjaśnień niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na względzie trafnie w niniejszych sprawach administracyjnych wskazały organy pomocy społecznej na brak współdziałania ze strony skarżącego w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że jest on stałym beneficjentem pomocy społecznej i było już wcześniej udzielane mu wsparcie ze środków pomocy społecznej. Nie można więc skutecznie postawić organom zarzutu, że trudna sytuacja życiowa skarżącego była organom obojętna. Jednakże skarżący nie wywiązywał się z nałożonych na niego zobowiązań, choćby takich jak uporządkowanie mieszkania, czy regularne opłacanie czynszu za mieszkanie, nawet w części, czy też podjęcie leczenia, rozliczenie się z dotychczas przyznanej mu pomocy finansowej. Nie stosował się też do zaleceń zarejestrowania w Gminnym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna w celu skorzystania z przysługujących osobie o takim statusie uprawnień. Nade wszystko, skarżący nie udzielał organom pomocy społecznej rzetelnych i zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy informacji dotyczących pomocy rzeczowej i finansowej uzyskanej od innych osób, czy instytucji. Zasadnie więc, zdaniem Sądu, przyjęły organy, że postawa skarżącego wskazuje na brak woli współdziałania z organami w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Skarżący nie wypełnia bowiem nawet niezbyt skomplikowanych obowiązków (uporządkowanie mieszkania), a równocześnie składa kolejne wnioski o przyznanie zasiłków na zaspokojenie swoich potrzeb (dofinansowanie do energii elektrycznej, zakup obuwia zimowego, zakup czajnika elektrycznego, zakup bojlera, baterii wodnej do zlewozmywaka, zakup pralki, telefonu i żelazka, zakup leków, dofinansowanie leczenia zębów, zabiegów medycznych i ksero dokumentacji medycznej). Taka postawa skarżącego uzasadnia przekonanie, że oczekuje on zaspokojenia wszystkich swoich potrzeb ze środków pomocy społecznej czyniąc z niej jedyne źródło swojego utrzymania, a ze swojej strony nie podejmuje działań zmierzających do poprawy swojej sytuacji bytowej. Pomijając już kwestie, że część z skierowanych do organów żądań nie mieści się w pojęciu podstawowej potrzeby bytowej w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej, na co trafnie zwróciły uwagę organy (np. pokrycie kosztów wykonania kserokopii dokumentacji medycznej), przyznawanie skarżącemu w tych okolicznościach pomocy w formie zasiłków celowych, czy zasiłku stałego, byłoby niezgodne z podstawowymi założeniami ustawy o pomocy społecznej, wskazanymi w art. 3 i 4 oraz art. 11 ustawy o pomocy społecznej. Zgodzić się więc należało ze stwierdzeniem organów, że postawa skarżącego, odmawiającego podania rzetelnych informacji co do swojej sytuacji finansowej oraz osobistej uniemożliwiała im dokonanie w sposób nie budzący wątpliwości sytuacji faktycznej, a istniejące dotychczas wątpliwości, czy tego rodzaju działanie skarżącego nie ma związku ze stwierdzonymi u niego jednostkami chorobowymi (vide: sygn. akt III SA/Kr 762/09 oraz III SA/Kr 979/14), zostały wyjaśnione poprzez dopuszczenie dowodu z dokumentu - pisma znajdującego się w aktach administracyjnych, dołączonych do sprawy sądowej o sygn. akt: III SA/Kr 324/16. Z pisma tego, sporządzonego w dniu 17 sierpnia 2015 r. przez psychiatrę wynika, że skarżący "...jest zdolny do podejmowania świadomych wyborów i decyzji." (vide: k. 75 akt sądowych niniejszej sprawy). Zastosowanie zatem postanowień art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej sytuacji faktycznej skarżącego ocenić należało, jako zgodne z prawem. Wobec powyższego Sąd nie stwierdził, by w kontrolowanych decyzjach tkwiły kwalifikowane wady skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, czy wznowieniem postępowania. Organy, orzekające w przedmiocie zasiłków celowych, nie przekroczyły też ram uznania administracyjnego poprzez naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 77 §1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do takich naruszeń nie doszło również w administracyjnej sprawie dotyczącej zasiłku stałego. Stwierdzenie bowiem przeszkód, określonych w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz kolizji z celami i zasadami tej ustawy w tego rodzaju związanym postępowaniu nie obligowało organu do pozytywnego jego rozstrzygnięcia. We wszystkich postępowaniach organy nie dopuściły się obrazy przepisom prawa materialnego – ustawy o pomocy społecznej – w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 718), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 250 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 718).