III SA/Kr 1028/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi S. S. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 27 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na niższe stanowisko skargę oddala Komendant Powiatowy Policji w C., rozkazem personalnym z dnia [...] 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 oraz art. 103 ust. 1 ustawy o Policji oraz art. 108 § 1 k.p.a. zwolnił skarżącego - mł. asp. S. S. z dniem 30 kwietnia 2011r. z zajmowanego stanowiska dzielnicowego Zespołu Ogniwa Prewencji Komisariatu Policji L. w 4 grupie zaszeregowania i z dniem 1 maja 2011 r. mianował go na stanowisko referenta Referatu Kryminalnego Policji w L. w 3 grupie zaszeregowania, z zachowaniem prawa do uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku. Decyzja była spowodowana zmianami w strukturze organizacyjno-etatowej Komendy Policji w C. oraz Komisariatu Policji w L., w tym likwidacją etatu dzielnicowego, wprowadzonymi rozkazem organizacyjnym Komendanta Powiatowego Policji w C. nr [...] z dnia [...] 2011 r., oraz brakiem możliwości mianowania funkcjonariusza na stanowisko równorzędne. Zgodnie z § 2 pkt 2 powołanego rozkazu w Zespole Dzielnicowych wchodzącym w skład Ogniwa Prewencji Komisariatu Policji w L. zlikwidowano stanowisko etatowe dzielnicowego w 4 grupie zaszeregowania, ze stopniem etatowym aspiranta sztabowego, a jednocześnie w § 2 pkt 1 określono, że w Referacie Kryminalnym Komisariatu Policji w L. tworzy się stanowisko etatowe detektywa - w 5 grupie zaszeregowania, ze stopniem etatowym aspiranta sztabowego. W odwołaniu pełnomocnik S. S. domagał się uchylenia zaskarżonego rozkazu, zarzucając, że narusza on przepisy prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, polegające na mianowaniu skarżącego na niższe stanowisko, pomimo istnienia równorzędnego stanowiska. Nadto pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., które jego zdaniem polegało na naruszeniu interesu społecznego poprzez obniżenie efektywności działania Komisariatu Policji w L. oraz naruszenie słusznego interesu obywatela poprzez fatyczne uniemożliwienie uzyskania spodziewanego awansu na stopień aspiranta Policji. Jest to istotne, ponieważ w lipcu 2011 r. skarżącemu upłynął wymagany trzyletni okres służby w stopniu młodszego aspiranta, konieczny do mianowania go na wyższy stopień służbowy. Zlikwidowane stanowisko dzielnicowego znajdowało się w 4 grupie zaszeregowania i bezprawnym było przeniesienie skarżącego na niższe stanowisko służbowe. Skarżącemu powierzono od dnia 16 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r. wykonywanie obowiązków służbowych na stanowisku detektywa, które znajduje się w 5 grupie zaszeregowania, jednak z zachowaniem dotychczasowego uposażenia. Zatem świadczy to jednoznacznie o tym, że istniało stanowisko służbowe, na które można było przenieść odwołującego, tym bardziej, że skarżący posiada niezbędna wiedzę i umiejętności wymagane na stanowisku dzielnicowego czy detektywa, na co wskazuje jego dotychczasowy, wzorowy przebieg służby oraz powierzone mu obowiązki służbowe na stanowisku detektywa. Pełnomocnik skarżącego podniósł również sprawę konfliktu personalnego między skarżącym, a Komendantem Komisariatu Policji w L., co zdaniem skarżącego było bezpośrednią przyczyną mianowania go na niższe stanowisko służbowe. Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym z dnia 27 czerwca 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny organu l instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w następstwie likwidacji stanowiska dzielnicowego, utworzono wyższe stanowisko służbowe - detektywa w 5 grupie zaszeregowania. Na prośbę skarżącego Komendant Powiatowy Policji w C. przeprowadził za pośrednictwem Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji rozpoznanie czy w innych jednostkach organizacyjnych Policji usytuowanych w sąsiedztwie powiatu c. występują wolne policyjne stanowiska służbowe w 4 grupie zaszeregowania, jednak na dzień 1 maja 2011 r. w Komendzie Powiatowej Policji w C. nie było wolnego równorzędnego stanowiska służbowego. Organ odwoławczy stwierdził również, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji i brak jest podstawy prawnej, która obligowałaby przełożonego skarżącego do mianowania go na wyższe stanowisko służbowe. Nadto Komendant Wojewódzki Policji nie dostrzegł naruszenia przez organ l instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., podkreślając, że zmiany w strukturze organizacyjno-etatowej komisariatu miały na celu dostosowanie struktury poszczególnych komórek organizacyjnych do aktualnych potrzeb oraz usprawnienie realizowanych przez nie zadań, w szczególności w zakresie rozpoznawania i zwalczania przestępczości kryminalnej. W trakcie postępowania odwoławczego nie potwierdzono również zarzutów dotyczących konfliktu personalnego skarżącego z jego przełożonym. Zaznaczono również, że stanowisko skarżącego nie było jedynym zlikwidowanym stanowiskiem podczas reformy organizacyjnej w KPP w C. Nie zgodzono się także ze stanowiskiem, że skarżący doskonale wywiązywał się z powierzonych mu obowiązków na stanowisku detektywa, ponieważ w okresie powierzenia mu tych obowiązków od dnia 16 stycznia 2011 r. do dnia 19 kwietnia 2011 r. przebywał na zwolnieniu chorobowym, a następnie na zaległym urlopie wypoczynkowym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia interesu policjanta w zakresie utraty przez skarżącego możliwości mianowania skarżącego na wyższy stopień organ odwoławczy podkreślił, że mianowanie policjanta na wyższy stopień policyjny nie następuje automatycznie, gdyż ma charakter uznaniowy, a zatem spełnienie warunków formalnych nie rodzi obowiązku, a stanowi jedynie podstawę do takiego mianowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącego domagał się uchylenia zaskarżonego rozkazu w całości, zarzucając mu: 1. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez: • nieprzeprowadzenie z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie zbadania czy na dzień wydania tego rozkazu była możliwość przeniesienia skarżącego na inne równorzędne stanowisko służbowe oraz poprzez brak zlecenia wykonania tych czynności organowi l instancji, • nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie wyjaśnienia kwestii konfliktu personalnego pomiędzy skarżącym, a jego bezpośrednim przełożonym, który to konflikt z dużym prawdopodobieństwem był rzeczywistą przyczyną przeniesienia skarżącego na niższe stanowisko służbowe, mimo zamieszczonego w odwołaniu wniosku skarżącego o przesłuchanie jego i jego bezpośredniego przełożonego, • naruszanie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez: naruszenie podczas wydawania rozkazu przez organ l instancji interesu społecznego poprzez obniżenie efektywności działania Komendy Policji w L. oraz naruszenie słusznego interesu obywatela poprzez fatyczne uniemożliwienie mu uzyskania spodziewanego awansu na stopień służbowy aspiranta; 2. naruszanie przepisów prawa materialnego tj. art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, że nie było możliwości przeniesienia skarżącego na inne, równorzędne stanowisko służbowe, co było konsekwencją błędnego ustalenia stanu faktycznego, a także poprzez nieuwzględnienie możliwości przeniesienia skarżącego na bezpośrednio wyższe stanowisko służbowe, na którym pełnił on czasowo obowiązki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać okoliczności w postaci pokrzywdzenia decyzją strony. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zarzuty skargi nie są zasadne. Skarga nie zasługuje również na jej uwzględnienie z przyczyn, które Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę działając z urzędu. Oceniając bowiem w tych granicach legalność zaskarżonego orzeczenia nie sposób dostrzec naruszenia przepisów prawa, nie sposób też było podzielić zarzutów skargi. Wydając zaskarżone orzeczenie organ działał zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. W szczególności wyjaśnił sprawę w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie. Dokonał poprawnych ustaleń stanu faktycznego, poczynił prawidłowe rozważania prawne, trafnie rozstrzygając występujące w sprawie zagadnienie, a swe stanowisko przekonująco umotywował. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie pozostawia też wątpliwości, co do jego zgodności z powołanymi przepisami prawa. W pierwszym rzędzie przed przystąpieniem do zasadniczych rozważań wskazać należy, że istotą służby jest dyspozycyjność funkcjonariuszy i stąd też temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Konsekwencją tego jest to, że zawarte w ustawie uregulowanie w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, co do zasady, daje przełożonemu służbowemu władzę jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego. W myśl art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Trafna zatem była konstatacja organu odwoławczego, iż do przeniesienia funkcjonariusza w tym trybie niezbędne jest zaistnienie łącznie dwóch przesłanek: likwidacji stanowiska i braku możliwości przeniesienia na stanowisko równorzędne. W niniejszej sprawie niewątpliwym jest fakt, że nastąpiła likwidacja stanowiska na którym był zatrudniony skarżący, a to z mocy Rozkazu Organizacyjnego Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w C. z dnia [...] 2011 roku w sprawie zmian organizacyjno-etatowych, z którego wynika, iż zajmowane przez skarżącego stanowisko Dzielnicowego Zespołu Dzielnicowych Ogniwa Prewencji Komisariatu Policji w L. zostało zlikwidowane. Postępowanie administracyjne będące przedmiotem kontroli Sądu zostało wszczęte przez Komendanta Powiatowego Policji w C. w rezultacie braku możliwości mianowania skarżącego na inne równorzędne stanowisko służbowe, albowiem w tym okresie nie występowały w Komendzie Powiatowej Policji w C. wolne stanowiska równorzędne z zajmowanym przez skarżącego. Zaznaczyć należy, że na prośbę skarżącego ustalono, że w innych jednostkach organizacyjnych Policji garnizonu m., usytuowanych w sąsiedztwie powiatu c. występują wakujące stanowiska służbowe w 4 grupie zaszeregowania. W szczególności w Komendzie Powiatowej Policji w K. – dzielnicowy Rewiru Dzielnicowych Komisariatu Policji w S. oraz w Komendzie Policji Powiatowej Policji w O. – kontroler ruchu drogowego Zespole Ruchu Drogowego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego. Skarżący wyraził co prawda zainteresowanie tym drugim stanowiskiem, jednak Komendant Powiatowy Policji w O. rozpatrzył jego raport negatywnie. W ocenie Sądu, wobec braku możliwości mianowania na stanowisko równorzędne - jako prawidłowy jawi się rozkaz personalny z dnia [...] 2011 roku przenoszący skarżącego na niższe stanowisko - Referenta Referatu Kryminalnego Komisariatu Policji w L. Komendy Powiatowej Policji w C. w trzeciej grupie zaszeregowania, z zachowaniem dotychczasowego uposażenia. Przedmiotowa decyzja jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego jednakże jej wydanie musi zostać poprzedzone wnikliwym i wszechstronnym wyjaśnieniem stanu faktycznego w świetle przepisu prawa materialnego, mającego zastosowanie w sprawie, z jednoczesnym uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.). Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie sprostały temu zadaniu, albowiem zapadłe rozstrzygnięcie wydano w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie, zgodne z przepisami k.p.a. Ponadto zostały spełnione obydwie przesłanki przeniesienia skarżącego na niższe stanowisko służbowe, tj. likwidacja dotychczasowego stanowiska oraz brak stanowiska równorzędnego (art. 38 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji). Odnosząc się do zarzutu uchybienia przepisom poprzez brak mianowania na wolne stanowisko detektywa, Sąd nie zgadza się z interpretacją skarżącego jakoby z treści art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji wynikało, że na niższe stanowisko służbowe policjanta można przenieść gdy nie ma możliwości mianowania go na inne co najmniej równorzędne stanowisko. Przepis ustawy jest sformułowany precyzyjnie i jednoznacznie, a zatem interpretacja skarżącego nie ma oparcia w treści ustawy. Ponadto Sąd w pełni podziela stanowisko organów, z którego wynika, że stanowisko detektywa nie jest stanowiskiem równorzędnym do stanowiska dzielnicowego. Zgodnie z treścią Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) stanowisko detektywa znajduje się w 5 grupie zaszeregowania, a stanowisko dzielnicowego - w 4 grupie. W związku z powyższym proponując skarżącemu stanowisko referenta organy działały w zgodzie z prawem. Odnosząc się do zarzutu naruszenia interesu policjanta poprzez pozbawienie go możliwości mianowania na wyższy stopień policyjny, Sąd uznał, że również ten zarzut nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie z § 14 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 lipca 2007 r. w sprawie mianowania policjantów na stopnie policyjne (Dz.U. z 07 r., Nr 145,poz. 1017) mianowanie policjanta na stopień policyjny następuje na wniosek o mianowanie. Mianowanie policjanta na kolejny, wyższy stopień służbowy ma charakter fakultatywny i uznaniowe. Zatem wbrew temu jak argumentował skarżący, zajmowane stanowisko, pozytywna opina służbowa oraz wymagany staż służby nie powodują automatycznie uzyskanie awansu. Sąd miał ponadto na uwadze fakt, że organy, na życzenie skarżącego podjęły działania zmierzające do ustalenia, czy w sąsiedztwie powiatu c. występują wolne równorzędne stanowiska służbowe. Nic nie stoi na przeszkodzie aby skarżący ubiegał się o ich objęcie. Sąd nie dopatrzył się także w działaniach organów naruszeni interesu społecznego. W decyzjach organów obu instancji uzasadniono potrzebę zmian strukturalno-kadrowych, które miały miejsce w Komendzie Powiatowej Policji w C. oraz brak możliwości mianowania skarżącego na równorzędne stanowisko służbowe. Natomiast kwestia ewentualnego personalnego konfliktu skarżącego z przełożonym nie miała w sprawie wpływu na jej merytoryczne rozstrzygnięcie albowiem sąd administracyjny dokonuje jedynie kontroli legalności rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej, co oznacza, że Sąd bada czy zaskarżona decyzja organu odwoławczego odpowiada wymogom stawianym przez obowiązujące przepisy prawa. Taki stan rzeczy miał miejsce w kontrolowanej sprawie, a zatem na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.