III SA/Kr 1028/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A S.A. w W na decyzje Dyrektora Izby Celnej z dnia 3 lipca 2013r. nr [...] z dnia 3 lipca 2013r. nr [...] z dnia 3 lipca 2013r. nr [...] z dnia 3 lipca 2013r. nr [...] z dnia 3 lipca 2013r. nr [...] z dnia 3 lipca 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany zezwolenia postanawia zawiesić postępowanie sądowe. Dyrektor Izby Celnej, decyzjami z dnia [...] 2013 r. , nr nr [...], [...], [...], [...], [...], oraz [...], działając na podstawie przepisu art. 207 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012, poz. 749 ze zm.) w związku z art. 8 oraz art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19.11.2009r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009r., Nr 201, poz. 1540 ze zm.) odmówił A S.A. z siedzibą w W dokonania zmiany decyzji ostatecznych w zakresie zmiany lokalizacji miejsca urządzania gry na automatach o niskich wygranych. Po rozpatrzeniu odwołań A S.A. Dyrektor Izby Celnej działając jako organ drugiej instancji, decyzjami z dnia 3 lipca 2013 r. , nr nr [...], [...],[...], [...], [...], oraz [...], utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał, że z przepisu art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych wynika, że zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, a więc zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wydane na podstawie przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych, mogą być zmieniane na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Stosownie zaś do brzmienia przepisu art. 135 ust. 2 ustawy, w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Zatem w przepisach zawarty jest wyraźny zakaz ustawowy, uniemożliwiający dokonanie zmiany zezwolenia w zakresie zmiany lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych. Odnosząc się do zarzutu Spółki o bezskuteczności i niemożności stosowania przepisu art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w związku z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19.07.2012r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, wyjaśnił, że przedmiotem postępowania przed Trybunałem było rozstrzygnięcie, czy konkretne przepisy ustawy o grach hazardowych (tj. art. 129 ust 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1) stanowią przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 ust. 11 dyrektywy 98/34/WE ustanawiającej procedurę udzielenia informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego - tzw. "dyrektywa notyfikacyjna" (Dz. U. UE.L.98.204.37, z późn. zm.) Organ odwoławczy potwierdził w pełni stanowisko prezentowane w decyzji pierwszoinstancyjnej, która zawiera szczegółowe uzasadnienie odmowy zmiany zezwolenia w zakresie zmiany lokalizacji miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Dyrektor Izby Celnej, podtrzymał w całości ocenę wpływu orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wskazał, ze TSUE zwrócił uwagę jedynie na możliwość ewentualnego zaliczenia przepisów ustawy o grach hazardowych do drugiej grupy przepisów technicznych, czyli do "innych wymagań" w rozumieniu art. 1 pkt. 4 dyrektywy 98/34/WE. Zdaniem organu, ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych ma niewątpliwie walor prawa powszechnie obowiązującego w Polsce. Przytoczono szereg poglądów doktryny i orzecznictwa na poparcie zaprezentowanego stanowiska. Organ odwoławczy jest zdania, że orzeczenie TSUE nie daje podstaw do przyjęcia, iż przepis art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, ze względu na "techniczny charakter" i związany z tym brak notyfikacji, jest bezskuteczny, a wniosek Spółki winien być uwzględniony na podstawie art. 135 ust. 1 tej ustawy. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe decyzje Dyrektora Izby Celnej, skarżąca A S.A. wniosła o ich uchylenie, uchylenie poprzedzających je decyzji, oraz zasądzenie kosztów postępowania. Główne zarzuty skarg sprowadzają się do niezasadnego zastosowania przepisu art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, zakazującego zmiany zezwolenia w zakresie zmiany miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Zdaniem skarżącej przepis ten stanowi "regulację techniczną" w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 ze zm.), a w konsekwencji, w braku notyfikacji tejże ustawy Komisji Europejskiej, nie może być on stosowany. Z tych przyczyn wnioski skarżącej o dokonanie zmian zezwoleń winny być uwzględnione na mocy art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. W odpowiedzi na skargi Dyrektor Izby Celnej wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13 na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.483), przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: "Czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ?" Sprawa ta została zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 4/14 i oczekuje na rozpoznanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270), dalej p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Przepis ten określa przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania, uwzględniając względy celowościowe. Przesłanką zawieszenia postępowania, o której mowa w przepisie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jest prejudycjalny charakter innego toczącego się postępowania w stosunku do postępowania mającego ulec zawieszeniu. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy więc rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05). Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego (w tym również przed Trybunałem Konstytucyjnym), jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte. Zawieszenie postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione względami celowościowymi, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej, przy czym celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § pkt 1 p.p.s.a. winna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych, np. przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. (por. postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008r., sygn. akt I FZ 221/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2009r., sygn. akt III SA/Wa 3321/08). W odniesieniu do interpretacji pojęcia "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania", należy zauważyć, że praktyka sądowa opowiada się za szerokim rozumieniem, wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania, np. w przypadku podjęcia stosowanej uchwały przez NSA lub wystąpienia do TK z pytaniem prawnym (por. postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2009r. sygn. akt I FZ 248/09; postanowienie NSA z dnia 20 maja 2008r., sygn. akt II FZ 200/08, LEX nr 505445; M. Niezgódka-Medek w uwadze 3 do art. 125 P.p.s.a. (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze, 2006). Możliwość zainicjowania tego rodzaju nadzwyczajnego postępowania nie może być jednak traktowana jako samoistna negatywna przesłanka fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawiają za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją RP lub aktami wyższego rzędu, aktu normatywnego, który stanowi podstawę do wydania zaskarżonego orzeczenia (por. postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II FZ 278/11). W sprawie niniejszej Sąd wziął pod uwagę okoliczność przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 686/13. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej postanowienia wyraźnie wskazał, że skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Prowadzenie tego typu działalności stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W dalszej części Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro cała ustawa o grach hazardowych wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w którym Trybunał orzekł, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy. Z jej uregulowań, a także regulacji rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U.2002.2039) wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy. Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej w art. 90 Konstytucji. Przemawia to więc za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji). W ocenie Sądu wyjaśnienie przez Trybunał Konstytucyjny powyższej wątpliwości ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, mimo że podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonej w tej sprawie decyzji nie były przepisy ustawy o grach hazardowych wymienione w pytaniu prawnym. O znaczeniu dla badanej sprawy odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie sygn. akt II GSK 686/13, a w rezultacie o prejudycjalności w szerokim rozumieniu rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny dla niniejszej sprawy, decydują wzorce kontroli zgodności przepisów ustawy z Konstytucją, jakie zaproponował Naczelny Sąd Administracyjny, przedstawiając pytanie prawne. Zdaniem Sądu przedstawiony przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd co do znaczenia braku notyfikacji przepisów technicznych ze względu na treść art. 91 ust. 3 Konstytucji, a także zaproponowane wzorce kontroli zgodności z Konstytucją nienotyfikowanych przepisów technicznych, sprawiają, że pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego ma o wiele szersze znaczenie, niż tylko ograniczone do zgodności z Konstytucją przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. W istocie bowiem jest to pytanie o zgodność z art. 2 i 7, oraz z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP każdego z nienotyfikowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, który zostanie zakwalifikowany jako przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Przypomnieć należy w tym miejscu, że wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. akt P 4/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. 201.1540), jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednakże przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny pytanie prawne w sprawie II GSK 686/13 dotyczy zgodności art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt. 2 ustawy o grach hazardowych nie tylko z art. 2 Konstytucji RP, ale także zgodności tych przepisów z art. 7 i art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zakres przedstawionego pytania jest zatem szerszy od pytania, które stanowiło przedmiot wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 4/11. Z uzasadnienia postanowienia NSA w sprawie II GSK 686/13 wynika bowiem, że Sąd ten uznał, iż powodu nie notyfikowania Komisji Europejskiej przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt. 2 ustawy o grach hazardowych, przepisy te naruszają zasady rzetelnej procedury ustawodawczej oraz legalizmu, a przez to są niezgodne z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy władzy sądowniczej powinny – w ramach przyznanych im kompetencji – uczynić wszystko w celu wyeliminowania istniejącego naruszenia prawa europejskiego, zwłaszcza wobec stwierdzenia tego wyrokiem TSUE. Skierowane do TK pytanie dotyczy również kwestii naruszenia wolności działalności gospodarczej, czyli zgodności przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt. 2 ustawy, które niewątpliwie ograniczają wolność tej działalności, z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W związku z powyższym należało uznać, że odpowiedź przez Trybunał Konstytucyjny na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowane w postanowieniu z 15 stycznia 2014 r., sygn. II GSK 686/13, ma w niniejszej sprawie znaczenie prejudycjalne w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tych względów Sąd, po dokonaniu oceny zasadności zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie z punktu widzenia celowości, sprawiedliwości, oraz ekonomiki procesowej doszedł do przekonania, że należy zawiesić prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.