III SA/Kr 1030/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. K. i D. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 maja 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 20 maja 2016 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), po rozpatrzeniu wniosku skarżących P. i D. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia [...] 2016 r., znak: [...], orzekającym o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza z dnia [...] 2015 r., znak: [...], orzekającego o zmianie postanowienia z dnia [...] 2015 r., [...] w ten sposób "wszcząć postępowanie rozgraniczeniowe dla działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym B, Gmina B, objętej księgą wieczystą KW Nr [...] stanowiącej własność P. K., D. K. wspólność ustawowa małżeńska od strony działki nr [...] oraz w punkcie trójmiedzy działek nr [...], nr [...], nr [...] i działek nr [...], nr [...], nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym B, Gmina B", utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: postanowieniem z dnia [...] 2016 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza B z dnia [...] 2015 r., znak: [...] orzekającego o zmianie postanowienia z dnia [...] 2015 r., [...] w ten sposób: "wszcząć postępowanie rozgraniczeniowe dla działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym B, Gmina B, objętej księgą wieczystą KW Nr [...] stanowiącej własność P. K., D. K. wspólność ustawowa małżeńska od strony działki nr [...] oraz w punkcie trójmiedzy działek nr [...], nr [...], nr [...] i działek nr [...], nr [...], nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym B, Gmina B". W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że nie wszystkie postanowienia podlegają kontroli w trybie przepisów o stwierdzeniu nieważności określonych w art. 156 i nast., lecz tylko te postanowienia, od których przysługuje zażalenie i postanowienia określone w art. 134 k.p.a. Postanowienie objęte niniejszym wnioskiem nie mieści się we wskazanej kategorii, gdyż nie zostało wydane w trybie art. 134 k.p.a., jak również nie służy na nie zażalenie, a zatem nie jest możliwe wszczęcie postępowania o stwierdzenie jego nieważności. Wynika to z treści art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który w § 4 zawiera wyraźne i jednoznaczne wyłączenie zażalenia od przedmiotowego postanowienia w administracyjnym toku instancji. Zapis ten jest wyjątkiem ustawowym od zasady dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu na postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nie służy zażalenie. Ustawodawca nie przewidział również zaskarżenia zmiany postanowienia o wszczęciu postępowania o rozgraniczeniu nieruchomości, a zatem należy uznać, że ta kategoria postanowień nie podlega regulacji zawartej w art. 156 k.p.a. i nast. Pismem z dnia 23.02.2016 r. zatytułowanym "Odpowiedź na postanowienie z dnia [...] 2016 r." skarżący wystąpili o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia [...] 2016 r., znak: [...] i wyrazili swoje niezadowolenie z wydanego postanowienia. Zarzucili, że ich problemy rozpoczęły się w dniu 05.09.2012 r., tj. w dniu pomiarów dokonanych przez geodetę z Przedsiębiorstwa Usług Geodezyjnych i Projektowych G Sp. z o.o. w J. W trakcie tych pomiarów nastąpiły błędy, które mają swoje negatywne następstwa. W dalszej części wniosku skarżący opisali przebieg rozprawy, która odbyła się w dniu 5.12.2013 r. oraz wskazali, jakie w jej trakcie zostały podjęte ustalenia. Wyjaśnili również, że działka ew. nr [...] (omyłkowo oznaczona przez Kolegium jako dz. ew. nr [...]) styka się z działką stanowiącą ich własność oznaczoną nr [...], a zatem w ich ocenie nie wiadomo na jakiej podstawie Burmistrz blokuje to rozgraniczenie. W dniu 14.04.2016 r. wpłynęło dodatkowe pismo podpisane przez P. K., w którym wskazał on, że zmiana ww. postanowienia została dokonana na wniosek S. L., który już wcześniej usiłował zablokować czynności rozgraniczeniowe. Zmiana ta spowodowała, że nie będzie można ustalić odcinka granicy pomiędzy dz. ew. nr [...] stanowiącą własność wnioskodawców, a działką ew. nr [...] (własność M. i W. P.). Jednocześnie poinformowano, że w dniu 9.09.2015 r. zostały przeprowadzone na gruncie czynności rozgraniczeniowe, a zgromadzony materiał zostałby przekazany do Urzędu Gminy, gdzie można było zakończyć postępowanie lub przekazać sprawę do sądu. W końcowej części ww. pisma skarżący stwierdzili, że z uwagi na fakt, że na postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego nie przysługuje zażalenie, to oni wnioskują o wydanie decyzji utrzymującej w mocy postanowienie z dnia [...] 2015r., znak: [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie zapoznało się z zebranym materiałem dowodowym i stwierdziło, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może zostać uwzględniony. Kolegium wyjaśniło, iż z obowiązującego w postępowaniu administracyjnym art. 61 § 3 k.p.a. wynika zasada, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia tego żądania organowi administracji. W postępowaniu rozgraniczeniowym obowiązuje jednakże regulacja szczególna, która wyłącza w tym zakresie stosowanie art. 61 § 3 k.p.a. Wszczynając postępowanie zarówno na wniosek, jak i z urzędu, organ administracji wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, na które nie służy zażalenie. Art. 30 ust. 4 cyt. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi bowiem wprost, iż na postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nie służy zażalenie. Organ wskazał, że z przepisu art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wyraźnie wynika, po pierwsze, że dla uruchomienia postępowania dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości - prowadzonego na wniosek, jak i z urzędu - konieczne jest wydanie postanowienia wszczynającego takie postępowanie, po drugie zaś, że postanowienie to - z woli prawodawcy - nie jest zaskarżalne. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zależy od złej czy dobrej woli organu, gdyż treść cytowanych przepisów jest jasna i nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Nie zezwala tym samym na działanie organu w ramach swobodnego uznania. Oznacza to, że organ pierwszej instancji wydaje postanowienie, na które nie służy zażalenie, a organ wyższego stopnia nie ma kompetencji do rozpatrywania zażalenia na postanowienie wydane w tym przedmiocie. Ustawodawca nie przewidział również zaskarżenia rozstrzygnięcia o zmianie postanowienia o wszczęciu postępowania o rozgraniczeniu nieruchomości, a zatem oczywistym jest, że ta kategoria postanowień jest objęta regulacją art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i również nie podlega regulacji zawartej w art. 156 k.p.a. i nast. W niniejszej sprawie brak możliwości zaskarżenia dotyczy zarówno postanowienia z dnia [...] 2015 r., znak: [...] orzekającego o zmianie postanowienia z dnia [...] 2015 r. [...], jak i samego postanowienia z dnia [...] 2015 r., znak: [...], do którego stosuje się te same zasady. Z uwagi na fakt, że na ww. postanowienie nie przysługuje zażalenie, nie jest możliwe wszczęcie postępowania o stwierdzenie jego nieważności, gdyż nie mieści się ono w katalogu postanowień, do których stosuje się przepisy o stwierdzeniu nieważności. Nie wszystkie postanowienia podlegają kontroli w trybie przepisów o stwierdzeniu nieważności określonych w art. 156 i nast., lecz tylko te postanowienia od których przysługuje zażalenie i postanowienia określone w art. 134 k.p.a. Organ podkreślił, iż postanowienie objęte niniejszym wnioskiem nie mieści się we wskazanej kategorii, gdyż nie zostało wydane w trybie art. 134 k.p.a., jak również nie służy na nie zażalenie, a zatem nie jest możliwe wszczęcie postępowania o stwierdzenie jego nieważności. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Kolegium wyjaśniło, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Z tego też względu organ nie odniósł się do zarzutów merytorycznych zgłoszonych przez strony niniejszego postępowania. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżących P. K. i D. K. Skarżący domagali się uchylenia w całości przez Sąd zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. z uwagi na doręczenie zaskarżonych postanowień wyłącznie wnioskodawcy, z pominięciem pozostałych stron postępowania rozgraniczeniowego, w ramach którego wydane zostało objęte nieważnością postanowienie Burmistrza B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu administracyjnego z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie z powyższymi kryteriami należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jego uchylenia czy też stwierdzenia nieważności. W postanowieniu z [...] 2015 r. została rozstrzygnięta kwestia wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, a okoliczności tej nie zmienia fakt, że organ pierwszej instancji dokonał zmiany wcześniejszego postanowienia z [...] 2015 r. Meritum dokonanej zmiany polegało jednak na wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, zatem trafnie organy orzekające w niniejszej sprawie stwierdziły, że jest to postanowienie, o którym mowa w art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 520 z późn. zm.). Zgodnie z powyższym przepisem na postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nie służy zażalenie. Zgodnie natomiast z 126 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 k.p.a. stosuje się odpowiednio w szczególności przepisy art. 156-159 k.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Niedopuszczalne jest zatem stwierdzenie nieważności postanowienia, na które nie służy zażalenie i które nie znajduje się w katalogu postanowień wymienionych w art. 134 k.p.a., to znaczy nie jest postanowieniem o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania ani postanowieniem o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie, którego stwierdzenia nieważności domagał się skarżący nie jest zaskarżalne zażaleniem, ani nie mieści się w katalogu postanowień wymienionych w art. 134 k.p.a., zatem tryb stwierdzenia nieważności nie znajduje do niego zastosowania. W tej sytuacji organ trafnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza B z dnia [...] 2015 r., znak: [...]. Trafnie także jako podstawa rozstrzygnięcia został powołany art. 61a k.p.a., wobec uchylenia art. 157 § 3 k.p.a. Nie jest zasadny podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a., gdyż na wstępnym etapie postępowania organ nie miał obowiązku ustalenia pełnego kręgu podmiotów będących stronami postępowania, z uwagi na fakt, iż do wszczęcia tego postępowania w ogóle dojść nie mogło. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga jest bezzasadna i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.