III SA/Kr 1032/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wolas Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2024 r. sprawy ze skargi G. O. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 6 maja 2024 r., nr 34/2024 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Postanowieniem z 6 maja 2024 r., nr 34/2024 Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej: k.p.a., po wniesieniu przez G. O. (dalej: skarżący) odwołania od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie z dnia 3 listopada 2021 r. o zawieszeniu policjanta w czynnościach służbowych, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 3 listopada 2021 r. Komendant Miejski Policji w Krakowie wydał względem skarżącego rozkaz personalny nr [...] o zawieszeniu policjanta w czynnościach służbowych. Przesyłka zawierająca ww. rozkaz została skierowana do skarżącego na adres: ul. W. [...], [...] M. Przesyłka ta została zwrócona do nadawcy, a z widniejących na kopercie adnotacji wynika, że: pierwszy raz była awizowana 10 listopada 2021 r., powtórnie była awizowana 18 listopada 2021 r., natomiast 26 listopada 2021 r. została zwrócona na skutek nie podjęcia jej w terminie. Przy adnotacjach dotyczących awizacji widnieją podpisy doręczycieli, a ponadto na kopercie widnieje oznaczenie "EPO". W dniu 28 marca 2024 r. skarżący wniósł odwołanie od ww. rozkazu. Zaskarżonym postanowieniem z 6 maja 2024 r. orzeczono o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał min., że "(...) jak wynika z informacji umieszczonych na przesyłce adresowanej do skarżącego (zawierającej rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji z dnia 3 listopada 2021 roku(...)), w dniu 10 listopada 2021 roku przesyłka została złożona w oddawczej skrzynce adresata, o czym go powiadomiono (pierwsze awizowanie), a następnie - w dniu 18 listopada 2021 roku kolejne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki złożono w oddawczej skrzynce adresata. Wobec nieodebrania przesyłki przez adresata z placówki pocztowej w terminie 14 dni, na mocy art. 44 § 4 k.p.a., przesyłka została doręczona z dniem 24 listopada 2021 r. na zasadzie fikcji doręczenia, a następnie w dniu 26 listopada 2021 roku zwrócona do nadawcy". Podkreślono, że doręczenie przesyłki nastąpiło na adres wskazany przez skarżącego w raporcie z dnia 7 lipca 2020 roku (k. 65 I części akt osobowych) jako jego adres zamieszkania - ul. W. [...], [...] M. Z powyższego wywiedziono, że doręczenie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie z dnia 3 listopada 2021 r. było prawidłowe i odpowiadało rygorom wynikającym z art. 44 k.p.a. (dwukrotne awizowanie, pozostawienie informacji o tym w skrzynce oddawczej, pozostawanie przesyłki przez okres 14 dni w placówce pocztowej). W następstwie stwierdzenia prawidłowości doręczenia ww. rozkazu w trybie zastępczym z dniem 24 listopada 2021 r., na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzono, że odwołanie skarżącego z 28 marca 2024 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonemu postanowieniu zarzucił rażące i mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy naruszenie: • przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 39, art. 44, art. 58, art. 77 i art. 80 k.p.a., • ustawy zasadniczej, w szczególności art. 2 i 7 Konstytucji RP, • art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, • art. 4 i 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji w związku z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów k.p.a. W motywach skargi skarżący zakwestionował skuteczność doręczenia mu rozkazu personalnego Nr [...] z 3 listopada 2021 r. Powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że wszelkie uchybienia przy zastosowaniu trybu doręczenia zastępczego powodują jego bezskuteczność. Jako przykłady takich uchybień podał min. brak wyraźnego i jednoznacznego wskazania, gdzie pozostawiono zawiadomienie, czy brak wskazania na formularzu potwierdzenia odbioru przyczyny uniemożliwiającej doręczenie właściwe lub zastępcze. Podkreślił, że o ile prawidłowo wypełnione zwrotne potwierdzenie odbioru stanowi dokument urzędowy, o tyle wydruk ze strony internetowej Poczty Polskiej "śledzenie przesyłek" nie ma takiego waloru. Stwierdził, że wobec tego, że rozkaz personalny nr [...] z 3 listopada 2021 r. nie został mu skutecznie doręczony, nie wszedł on do obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z 29 lipca 2024 r. skarżący wskazał, że nie kwestionuje prawidłowości adresu, na jaki została skierowana przesyłka zawierająca przedmiotowy rozkaz personalny, ale prawidłowość doręczenia zastępczego, czego nie potwierdza materiał dowodowy sprawy. Na wezwanie Sądu o uzupełninie akt administracyjnych poprzez przedłożenie wydruku elektronicznego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej rozkaz personalny z nr [...] z 3 listopada 2021 r., organ wskazał, że nie jest w stanie go zdobyć od Poczty Polskiej i może być ono udostępnione wyłącznie na polecenie Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Badając zaskarżone postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, Sąd uznał, że postanowienie to nie może się ostać, albowiem zostało wydane z naruszeniem prawa. Podstawę prawną tego orzeczenia stanowi art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przytoczony przepis został zastosowany przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie po zapoznaniu się z odwołaniem skarżącego z 28 marca 2024 r. wniesionym od rozkazu personalnego z 3 listopada 2021 r. nr [...]. Organ II instancji przyjął, że ww. rozkaz personalny został skutecznie doręczony skarżącemu w trybie doręczenia zastępczego 24 listopada 2021 r., a zatem odwołanie skarżącego z 28 marca 2024 r., zostało wniesione z uchybieniem terminu. Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko, wobec zawartości akt administracyjnych i treści rozpoznawanej skargi, nie jest prawidłowe. Dlatego też, zastosowanie w sprawie art. 134 k.p.a. Sąd uznał za wadliwe. Jak wynika z art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – 14 dni od dnia jej ogłoszenia stronie. Obliczenie terminu do wniesienia odwołania następuje według zasad określonych w art. 57 § 1 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że termin do wniesienia odwołania rozpoczyna swój bieg następnego dnia po dniu, w którym decyzja została doręczona (lub ogłoszona), zaś upływ ostatniego – czternastego dnia, uważa się za koniec terminu. Okoliczność wniesienia odwołania po upływie – przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. – terminu do złożenia tego środka prawnego, aktualizuje obowiązek organu odwoławczego wydania, na podstawie art. 134 k.p.a., postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Skoro bieg 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania wyznacza moment doręczenia stronie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, to stwierdzenie faktu skutecznego dokonania tej czynności – jako warunkujące otwarcie biegu terminu – powinno zostać dokonane w sposób niebudzący najmniejszych wątpliwości. O skuteczności doręczenia można przy tym mówić wówczas, gdy czynność ta została dokonana zgodnie z przepisami k.p.a. Problematyka doręczeń pism i rozstrzygnięć organu administracji publicznej uregulowana została w art. 39-48 k.p.a. Jak wynika z akt kontrolowanej sprawy, rozkaz personalny z 3 listopada 2021 r. miał zostać doręczony skarżącemu w trybie tzw. doręczenia zastępczego. Ten sposób doręczeń uregulowany został w art. 44 k.p.a. Wskazany przepis wyznacza sekwencję działań operatora pocztowego, których poprawne dokonanie warunkuje skuteczność dokonanego stronie doręczenia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy (...) przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Paragraf drugi tego przepisu przewiduje, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Stosownie do paragrafu 3 tego przepisu, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia, zaś – zgodnie z § 4 - doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2105/11 procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem jednak przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, iż nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione, przy czym zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Dla przyjęcia, że doszło do doręczenia przesyłki, pomimo braku jej faktycznego przekazania adresatowi, konieczne jest spełnienie określonych czynności, które mogą zostać zweryfikowane w oparciu o adnotacje dokonane przez doręczyciela na kopercie lub zwrotnym potwierdzeniu odbioru. W szczególności chodzi o wskazanie: dat kolejnych zawiadomień o pozostawieniu przesyłki w określonym urzędzie wraz z podpisem doręczyciela, miejsca pozostawienia awizo i urzędu pocztowego, w którym pozostawiono przesyłkę. Musi więc istnieć pełna informacja, że adresat został zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i o miejscu oraz terminie z datą i podpisem doręczyciela. W orzecznictwie przyjmuje się, że adresat pisma nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia. Jeśli organ stoi zaś na stanowisku, że nastąpiło skuteczne doręczenie w trybie art. 44 K.p.a., to na nim spoczywa ciężar dowodu wskazującego na prawidłowość doręczenia zastępczego (por. wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 780/19). Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie pozwala podzielić stanowiska organu o skutecznym doręczeniu przesyłki zawierającej rozkaz personalny z 3 listopada 2021 r. z dniem 24 listopada 2021 r. w trybie art. 44 k.p.a. Znajdująca się w aktach sprawy, potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia obydwu stron koperty zawierającej przedmiotowy rozkaz personalny, wskazuje, że przesyłka została prawidłowo zaadresowana i wysłana na adres zamieszkania skarżącego. Brak jest natomiast adnotacji o miejscu pozostawienia zawiadomienia o możliwości odebrania przesyłki w określonym urzędzie pocztowym, brak jest wskazania urzędu, w którym można odebrać przesyłkę oraz brak jest wskazania przyczyny braku doręczenia przesyłki adresatowi. Wszystkie te adnotacje powinny być potwierdzone podpisem doręczyciela, którego również brakuje. Sąd dostrzegł, że na kopercie widnieje oznaczenie EPO z czego należało wywieść, że przesyłka była związana z usługą elektronicznego potwierdzenia odbioru. Ponieważ w aktach sprawy Sąd nie stwierdził istnienia wydruku EPO, wezwał organ do uzupełnienia akt w tym zakresie, celem zweryfikowania, czy adnotacje i ewentualne zapisy na wydruku odpowiadają ww. wymogom, koniecznym dla uznania doręczenia zastępczego za skuteczne. Organ jednak nie uzupełnił akt w tym zakresie, a z jego odpowiedzi wynikało, że nie dysponuje takim wydrukiem. Zatem akta sprawy wskazują, że na dzień wydania zaskarżonego postanowienia organ nie dysponował dokumentacją, która pozwoliłaby na ustalenie zachowania wszelkich wymogów dla stwierdzenia skuteczności doręczenia zastępczego. Oran nie miał więc podstaw aby jednoznacznie stwierdzić, że "(...) doręczenie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie z dnia 3 listopada 2021 roku było prawidłowe i odpowiadało rygorom wynikającym z art. 44 Kpa (dwukrotne awizowanie, pozostawienie informacji o tym w skrzynce oddawczej, pozostawanie przesyłki przez okres 14 dni w placówce pocztowej)" - por. str. 4 zaskarżonego postanowienia. Reasumując brak pełnych informacji o wykonaniu wszystkich czynności, przede wszystkim o pozostawieniu informacji o miejscu i terminie możliwego odbioru spornej przesyłki oraz o miejscu pozostawienia stosownego zawiadomienia o awizie, nakazuje przyjąć wadliwość czynności doręczenia skarżącemu przedmiotowego rozkazu. Jak trafnie wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z 16 września 2021 r. (sygn. akt III SA/Gd 355/21) uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może go odebrać oraz o terminie odbioru. Wadliwość doręczenia skarżącemu przedmiotowego rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie nakazywała uznać, że termin do wniesienia odwołania nie zaczął biec (nie otworzył się). W tych uwarunkowaniach, stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania zostało dokonane z naruszeniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., w stopniu niewątpliwie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnikliwa ocena treści zamieszczonych na kopercie przesyłki– wykluczała przyjęcie skuteczności doręczenia tej korespondencji, a to nie uprawniało do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. O uchybieniu terminu do złożenia odwołania można mówić bowiem wówczas, gdy doręczenie zaskarżonego orzeczenia dokonane zostało skutecznie. W okolicznościach kontrolowanej sprawy, skarżący wniósł zatem odwołanie od rozkazu personalnego, który nie został mu doręczony w sposób skuteczny. Okoliczność uzyskania przez skarżącego informacji o wydaniu rozkazu 15 marca 2024 r. podczas wizyty w siedzibie organu, nie ma żadnego wpływu na powyższą ocenę albowiem doręczenie przesyłki jest czynnością procesową organu administracji publicznej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wiążą skutki prawne jedynie z doręczeniem dokonanym przez organ. W uwarunkowaniach kontrolowanego przypadku postanowienie organu odwoławczego wydane we wskazanym wyżej przedmiocie, może stanowić asumpt dla organu I instancji dla prawidłowego doręczenia rozkazu personalnego stronie (por. wyrok WSA w Krakowie z 25 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1659/23), a w dalszej kolejności może prowadzić do uruchomienia instancyjnej kontroli doręczanego rozkazu personalnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni przedstawioną ocenę tej sprawy. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.