III SA/Kr 1033/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak - Sudyka Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 20 lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Postanowieniem z dnia 20 lipca 2018 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 141 i 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257), powoływanej dalej, jako K.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2017.2101) stwierdził niedopuszczalność zażalenia Z. C. (dalej jako skarżący) na pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r. znak: [...]. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie prawnym i faktycznym: Pismem z dnia 18 maja 2018 r., Prezydent Miasta poinformował skarżącego, że prowadzi z urzędu postępowanie o zmianie danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków dla obrębu nr [...] jednostka ewidencyjna K, polegającej na ustaleniu przebiegu granic działek ewidencyjnych skutkującym wydzieleniem w działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,1122 ha o nieuregulowanym stanie prawnym, różnych nieruchomości. W piśmie tym organ wskazał, że "na wnioski współwłaścicieli działki nr [...] dokonano zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu nr [...], jednostka ewidencyjna K polegającej na wykreśleniu skarżącego, jako władającego działką nr [...] (zmiana nr [...] z dnia 29.01.2018 r.)". Organ wskazał również, iż pomimo złożenia przez skarżącego do Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny wniosku o zasiedzenie części parceli katastralnej l.kat. [...] bgm. kat. M objętej księgą wieczystą [...], wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,1122 ha, skarżący nadal zgodnie z przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie jest stroną toczącego się postępowania administracyjnego, ponieważ "ewentualne zasiedzenie działki nr [...] lub jej części nie jest przedmiotem toczącego się postępowania i nie ma wpływu na ustalenia stanu prawnego nieruchomości dla potrzeb niniejszego postępowania". Na powyższe pismo skarżący złożył zażalenie, w którym podniósł, że "organ w uzasadnieniu postanowienia nie podaje ile osób złożyło wnioski o wykreślenie go z ewidencji gruntów jako władającego, winno być współwładającego. Zarzucił również że osoby te są współwłaścicielami tylko części działki [...] i tylko Sąd może postanowić czy jest potrzeba uzupełnienia kręgu stron tego postępowania. W konsekwencji domagał się od organu wpisania go do rejestru gruntów jako współwładającego działką ewidencyjną [...]. Postanowieniem z dnia 20 lipca 2018 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na wstępie przeprowadził analizę charakteru pisma Prezydenta Miasta z dnia z [...] 2018 r., pod kątem dopuszczalności wniesienia przez skarżącego zażalenia na to pismo. Organ odwoławczy powołał art. 105, art. 107 § 2-5 art.,. 123, art. 124 § 1, art. 126 K.p.a oraz wskazał, że analiza przedmiotowego pisma prowadzi do wniosku, że ma ono wyłącznie walor informacyjny, gdyż z jego treści skarżący uzyskał informację, że toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany danych zawartych w ewidencji. Nadto w postępowaniu tym są już ustalone strony postepowania, do których skarżący się nie zalicza, z uwagi na okoliczności podniesione w piśmie. Skoro zatem przedmiotowe pismo nie jest jednym z przewidzianych w art. 123 § 2 K.p.a. postanowień, a jedynie informuje określony podmiot, że nie przysługuje mu prawo do udziału jako strona w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, to okoliczność ta bezsprzecznie stanowi o wyłącznie informacyjnym charakterze pisma. Organ podkreślił, że podstawowym warunkiem dopuszczalności zażalenia jest funkcjonowanie w obrocie prawnym postanowienia administracyjnego, które strona zamierza zaskarżyć. Zażalenie jest bowiem w myśl art. 141 § 1 k.p.a. środkiem prawnym przysługującym wyłącznie od postanowienia i to jedynie w sytuacjach, gdy Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone zażaleniem pismo z 18 maja 2018 r. nie rozstrzygało o prawach lub obowiązkach skarżącego, ponieważ organ administracji nie rozstrzygał o dopuszczeniu skarżącego do udziału w sprawie w charakterze strony ani w formie decyzji administracyjnej ani też postanowienia. Takich uprawnień nie daje organowi art. 28 K.p.a., z dyspozycji którego nie można wyprowadzić umocowania do wydawania decyzji bądź postanowień o dopuszczeniu do udziału w sprawie w charakterze strony określonych podmiotów. Uprawnienie takie nie wynika również z innych uregulowań K.p.a. Organ administracji publicznej może jedynie w myśl art. 31 § 2 K.p.a., dopuścić do udziału w postępowaniu organizację społeczną. Tylko na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Zatem brak podstawy prawnej do wydania decyzji lub postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu podmiotu nie będącego organizacją społeczną. A więc skoro przepisy nie określiły formy orzekania o dopuszczeniu czy też niedopuszczeniu danego podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony, to nie jest możliwym wnoszenie środka zaskarżenia na takie rozstrzygnięcie. Bez względu na to, czy będzie to odwołanie, czy też zażalenia. Braku możliwości wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony potwierdza również wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 953/10, w myśl którego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego brak jest podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym czy konkretna osoba jest stroną postępowania. Skoro zatem pismo organu I instancji będące przedmiotem zażalenia nie mogło zostać uznane za postanowienie (ewentualnie decyzję), to skarżącemu nie przysługiwało od niego zażalenie (ani odwołanie). Organ odwoławczy podkreślił, także, że przepis art. 134 K.p.a. ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, co oznacza, że organ odwoławczy w tym przypadku nie ma innej możliwości, jak tylko stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Postanowienie ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący domagał się rozpatrzenia jego sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2016.1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Na wstępie zaznaczyć należy, iż złożona w sprawie niniejszej skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (2018.1302), dalej p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skarg na postanowienie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie było ustalenie charakteru prawnego pisma Prezydent Miasta z 18 maja 2018 r., znak: [...], od którego skarżący wniósł zażalenie. W ocenie skarżącego pismo to stanowi postanowienie. Natomiast w ocenie organu, ponieważ przedmiotowe pismo nie zawiera rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach skarżącego, zatem ma ono charakter wyłącznie informacyjny. Z treści pisma skarżący uzyskał informację, że toczy się postępowanie administracyjne, w którym skarżącemu nie przysługuje prawo do udziału jako strona. Nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie sporu o charakter prawny wspomnianego pisma jest decydujące dla oceny prawidłowości zastosowania przez organ w niniejszej sprawie art. 134 K.p.a. oraz art. 141 § 1, art. 142 k.p.a. w zw. z art. 144, i art. 28 K.p.a. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Natomiast zgodnie art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Podkreślić należy, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym (brak przedmiotu zaskarżenia oraz brak możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji) i z tego względu odwołanie nie służy od decyzji, które nie weszły do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną (por. B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie VIII, s. 596). Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje więc również taką sytuację, gdy odwołanie zostało wniesione w sprawie, która nie może podlegać załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a stanowi jedynie informację udzieloną przez organ pierwszej instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1167/04 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 182/18). Zgodnie z art. 144 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Ponieważ w zażaleniu na przedmiotowe pismo skarżący domagał się przywrócenia mu statusu strony postępowania wywodząc, że złożył do sądu powszechnego wniosek o zasiedzenie części parceli katastralnej l.kat. [...] b.gm. kat. M wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...], organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że brak podstaw prawnych ku temu aby skarżącego dopuścić do udziału w sprawie w charakterze strony. Przede wszystkim dlatego, że ww. pismo nie rozstrzygało o prawach lub obowiązkach skarżącego, a nadto dlatego, że organ administracji nie rozstrzyga o dopuszczeniu do udziału w sprawie w charakterze strony w formie decyzji administracyjnej. Takiej podstawy nie daje w szczególności art. 28 K.p.a. Z dyspozycji powołanego przepisu nie można wyprowadzić umocowania do wydawania decyzji bądź postanowień o dopuszczeniu do udziału w sprawie w charakterze strony określonych podmiotów. Uprawnienie takie nie wynika również z innych uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego, za wyjątkiem art. 31 § 2 K.p.a., który to przepis stanowi, że organ administracji publicznej postanowieniem dopuszcza do udziału w postępowaniu organizację społeczną, a na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Mając na uwadze powyższe, brak jest podstawy prawnej do wydania czy to decyzji, czy nawet postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu podmiotu nie będącego organizacją społeczną (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 855/07, LEX nr 1016346, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 293/06, LEX nr 505583). Skoro przepisy nie określiły formy orzekania o dopuszczeniu czy też niedopuszczeniu danego podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony, to nie jest możliwym wnoszenie środka zaskarżenia na takie rozstrzygnięcie, czy to odwołania czy względnie zażalenia. O braku możliwości wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony świadczy bowiem utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, w myśl którego, w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego brak jest podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest stroną postępowania (zob. wyrok NSA w Warszawie z 2 czerwca 2011r. sygn. akt II OSK 953/10, wyrok WSA w Gdańsku z 29 września 2011r. sygn. akt III SA/Gd 295/11, jak również wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 182/18, publ. http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie zatem organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu poinformował skarżącego o braku podstaw do uznania go za stronę postepowania. Należy również w pełni podzielić pogląd organu odwoławczego wskazujący, że skoro pismo organu pierwszej instancji będące przedmiotem odwołania nie mogło zostać uznane za postanowienie (ewentualnie decyzję), to nie przysługiwało od niego zażalenie (ani odwołanie). A ponieważ przepis art. 134 K.p.a. ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, organ odwoławczy nie miał innej możliwości, jak tylko stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Na koniec jeszcze podkreślić należy, że w przedmiotowym piśmie Prezydent Miasta poinformował skarżącego, że prowadzi z urzędu postępowanie o zmianie danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków dla obrębu nr [...] jednostka ewidencyjna K, polegającej na ustaleniu przebiegu granic działek ewidencyjnych skutkującym wydzieleniem w działce ewidencyjnej nr [...] o nieuregulowanym stanie prawnym, różnych nieruchomości. Organ wskazał również, że "na wnioski współwłaścicieli działki nr [...] dokonano zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu nr [...], jednostka ewidencyjna K polegającej na wykreśleniu skarżącego, jako władającego działką nr [...]". Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O istnieniu interesu prawnego lub obowiązku decyduje przepis prawa materialnego, stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. W postępowaniu dotyczącym wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, normy materialnoprawne określające krąg stron postępowania zawiera przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego – oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości. Nadto, w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Na gruncie niniejszej sprawy właściciele działek ewidencyjnych, których dotyczy postepowanie aktualizacyjne operatu ewidencji gruntów i budynków, są ustaleni i znani. Skarżący na zaś jest osobą, która dopiero złożyła wniosek do sądu powszechnego o stwierdzenie zasiedzenia części działki nr [...]. Słusznie zatem organ wskazał skarżącemu, że nie może być on uznany za stronę niniejszego postepowania. Natomiast prawomocne postanowienie o stwierdzeniu zasiedzenia będzie podstawą do ujawnienia skarżącego w ewidencji gruntów i budynków jako współwłaściciela przedmiotowej działki. Wobec powyższego skargę należało uznać za nieuzasadnioną. Jednocześnie sąd nie stwierdził po stronie organu istnienia uchybień naruszających prawo, które zobowiązany byłby z urzędu wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi.