III SA/Kr 1033/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr XLI/316/2022 Rady Gminy Raciechowice z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na Wójta Gminy Raciechowice postanawia odrzucić skargę Rada Gminy Raciechowice w dniu 31 sierpnia 2022 r. – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego – podjęła uchwałę Nr XLI/316/2022 w sprawie rozpatrzenia skargi na Wójta Gminy Raciechowice. Uchwała ma następującą treść: "§ 1. 1. Po rozpatrzeniu skargi z dnia 28 lipca 2022 roku na działanie Wójta Gminy Raciechowice w zakresie wydatkowania środków publicznych na czynności związane z remontami oraz zimowym utrzymaniem nieruchomości stanowiących drogi prywatne oznaczone jako działki [...], [...] oraz [...] stanowiące formalnie współwłasność osób fizycznych, w tym również i wnoszącej skargę – oraz po zapoznaniu się ze stanowiskiem Komisji Skarg, Wniosków i Petycji postanawia uznać się skargę za bezzasadną. 2. Uzasadnienie do rozpatrzenia skargi stanowi załącznik do uchwały. § 2. Zobowiązuje się Przewodniczącego Rady Gminy Raciechowice do poinformowania wnoszących skargę o sposobie jej rozpatrzenia. § 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Pismem z dnia 18 maja 2023 r. Wojewoda Małopolski, powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, złożył skargę na powyższą uchwałę i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Małopolski wskazał w szczególności, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem § 11 ust. 3 Regulaminu Rady Gminy Raciechowice stanowiącego załącznik nr 3 do Statutu Gminy Raciechowice będącego załącznikiem do uchwały Nr IV/25/2019 Rady Gminy Raciechowice z dnia 15 marca 2019 r., a także z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej. Organ wskazał w szczególności, że Rada Gminy Raciechowice działała na podstawie art. 299 pkt 3 k.p.a., a tryb postępowania był prawidłowy. Uzasadnienie skargi nie przedstawia żadnych merytorycznych argumentów ani też nie wskazuje żadnej normy prawnej, która została naruszona przy podjęciu zaskarżonej uchwały. Organ zwrócił uwagę na pismo Wojewody Małopolskiego z dnia 2 grudnia 2022 r. i zaznaczył, że Wojewoda Małopolski nie działał jako organ nadzoru, wobec czego pojawiła się wątpliwość jak traktować to pismo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że przepis ten nie stanowi samoistnej, kompletnej normy prawnej i nie może być odczytywany z pominięciem uwarunkowań wynikających z przepisów szczególnych (wyczerpująco co do tej kwestii – zob. T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 105-106). Przepisami szczególnymi, dookreślającymi przedmiot zaskarżenia opisany w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., są m.in. przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40, dalej "u.s.g.") – w tym art. 93, który przewiduje możliwości wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy – co do zasady bez ograniczeń przedmiotowych – przez organ nadzoru. Stosowanie powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym może jednak zostać ograniczone lub wyłączone przepisami szczególnymi wobec nich, zrelatywizowanymi do konkretnych rozstrzygnięć bądź instytucji. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Raciechowice podjęta zasadniczo na podstawie art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – a zatem w ramach postępowania skargowo-wnioskowego (dział VIII k.p.a.). Czynności podejmowane w ramach tego postępowania nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego – dotyczy to także czynności przybierających postać uchwał. Zdaniem Sądu, niedopuszczalność skargi w tym przypadku jest uwarunkowana względami natury przedmiotowej (właściwościami odnośnych czynności), wobec czego kontroli sądowej nie mogą zainicjować również podmioty dysponujące formalną legitymacją skargową. Skarga z działu VIII k.p.a. uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością materialno-techniczną – zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Zawiadomienie takie wywiera trojakie skutki: zakończenie postępowania skargowego w odniesieniu do sprawy, która była jej przedmiotem, możliwość wniesienia kolejnej skargi będącej wynikiem niezadowolenia ze sposobu załatwienia pierwszej skargi (art. 227 k.p.a.), możliwość zastosowania trybu z art. 239 k.p.a. wobec ponowionej skargi (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2017 r., III SA/Kr 507/17, CBOSA). Natomiast nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2692/11, CBOSA; postanowienie NSA z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 318/13, CBOSA). "Postępowanie skargowo-wnioskowe kończy się zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, które jest czynnością o charakterze materialno-technicznym, niepodlegającą zaskarżeniu ani w trybie wewnątrzadministracyjnym, ani sądowym" (H. Knysiak-Sudyka, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 533). Dodać należy, że w przypadku organu kolegialnego (w szczególności rady gminy) odnośna czynność przybiera formę uchwały, co jednak w żaden sposób nie zmienia jej istoty. Uchwała taka nie może zatem być traktowana jako akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. np. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2019 r., II SA/Sz 1121/19, CBOSA). "Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu działu VIII k.p.a., a więc związanych z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników (art. 227 i następne k.p.a.), nawet jeżeli zawiadomienie o załatwieniu skargi ma formę uchwały rady gminy (miasta), ponieważ sprawy te nie zostały poddane jego kontroli na podstawie art. 3 p.p.s.a." (postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 25 marca 2010 r., II SA/Po 30/10, CBOSA; zob. też postanowienia NSA z dnia 18 kwietnia 2023 r.: I OSK 179/23, I OSK 180/23, I OSK 181/23, I OSK 198/23). Pogląd ten jest jednolicie prezentowany także w piśmiennictwie (zob. M. Jaśkowska, Komentarz do art. 238 k.p.a., teza 4, LEX/el.; P. Przybysz, Komentarz do art. 238 k.p.a., teza 4, LEX/el.). W ocenie Sądu, uchwała rady gminy, stanowiąca w istocie zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi przewidzianej w dziale VIII k.p.a., nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego ani przez podmiot powołujący się na naruszenie własnego interesu prawnego (art. 101 u.s.g.), ani przez wojewodę jako organ nadzoru stosujący kryterium legalnościowe (art. 93 u.s.g.). W tym kontekście warto dodać, że wojewoda ma w postępowaniu skargowo-wnioskowym również określoną rolę – dysponuje kompetencjami opisanymi w art. 229 pkt 1 i art. 258 § 1 pkt 5 k.p.a. Jest zatem władny ingerować w załatwianie skarg i wniosków przez radę gminy, ale może to czynić tylko w trybie i za pomocą instrumentów właściwych dla odnośnego postępowania, tj. postępowania skargowo-wnioskowego (notabene w niniejszej sprawie Wojewoda Małopolski z tych instrumentów skorzystał, zwracając się do Rady Gminy Raciechowice o ponowne rozpatrzenie skargi – pismo z dnia 2 grudnia 2022 r.). Zdaniem Sądu, niepodobna przyjąć, że działania jakiegokolwiek organu podejmowane w postępowaniu skargowo-wnioskowym – w tym działania wojewody wobec rady gminy podejmowane na podstawie art. 229 pkt 1 i art. 258 § 1 pkt 5 k.p.a. – mogą być zastępowane czy też uzupełniane skargą do sądu administracyjnego. To, że czynność podjęta przez radę gminy w postępowaniu skargowo-wnioskowym przybiera postać uchwały, samo przez się nie stanowi podstawy do zastosowania art. 93 u.s.g. Przysługujące wojewodzie prawo do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego, przewidziane w tym ostatnim przepisie, jest skorelowane z nadzorem, o którym mowa w art. 85 u.s.g., a nie z jego kompetencjami zrelatywizowanymi do postępowania skargowo-wnioskowego. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych niż wymienione w pkt 1-5a przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Na podstawie tego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji postanowienia.