III SA/Kr 104/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie : WSA Halina Jakubiec spr. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2008 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr : [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II orzeka , że uchylone decyzje nie mogą być wykonane , III przyznaje od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata A. K. - Kancelaria Adwokacka w K. ul. [...] kwotę 240 zł ( dwieście czterdzieści złotych ) powiększoną o kwotę podatku od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] znak [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 3 ust. 3 i 4, 8, 13, 14, 17 ust. 1 pkt 4, art. 38, 98, 104, 108, 109 i 147 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) i na podstawie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950), zmieniając decyzję z dnia [...] znak [...] przyznał K. K. zasiłek okresowy w kwocie 105 zł miesięcznie, w tym 36,75 zł minimalnej części zasiłku okresowego, 68,25 zł fakultatywnej części zasiłku okresowego od dnia 1.02.2007r. do dnia 28.02.2007r., w kwocie 105 zł miesięcznie, w tym 37,02 zł minimalnej części zasiłku okresowego, 67,98 zł fakultatywnej części zasiłku okresowego od dnia 1.03.2007r. do 31.03.2007r., w kwocie 99,28 zł miesięcznie, w tym 34,75 zł minimalnej części zasiłku okresowego, 64,53 zł fakultatywnej części zasiłku okresowego od dnia 01.06.2007r. do dnia 30.06.2007r. Uznał też, że świadczenie w formie zasiłku okresowego od dnia 1.05.2007r. do 31.05.2007r. skarżącemu nie przysługiwało. Uzasadniając decyzję organ powołał się na art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, oraz na art. 109, który ustanawia obowiązek strony informowania organu o mających miejsce zmianach w zakresie ich sytuacji wyżej wskazanej w trakcie pobierania świadczenia. Skarżący nie dopełnił tego obowiązku ponieważ nie poinformował o otrzymanych alimentach od komornika w miesiącu styczniu, lutym, kwietniu i maju 2007r. Nastepnie organ wskazał na poczynione ustalenia, iż skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo. Dochód uzyskany w styczniu 2007r. wyniósł 372 zł, lutym 371,24 zł, maju 377,72 zł i nie przekroczył kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (477 zł), natomiast dochód uzyskany przez skarżącego w kwietniu 2007r. wyniósł 578,29 zł, przekraczając tym samym kryterium. Wobec tego w miesiącu kwietniu 2007r. nie przysługiwała mu pomoc finansowa. W odwołaniu od powyższej decyzji K. K. podniósł, że organ naruszył zasadę ochrony praw nabytych oraz zasadę, że prawo nie działa wstecz. Wskazał też na brak dostępu do akt sprawy oraz na to, że zestawienie dochodów uzyskanych w pierwszym półroczu 2007r. zostało przedstawione przez organ w sposób niepełny i wyrywkowy, brak bowiem dochodu z miesiąca styczeń, marzec, maj i czerwiec 2007r. Ponadto zaznaczył, że alimenty nie powinny być zaliczone do dochodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak [...] wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, 3 ust. 3 i 4, 8 ust. 1, 3 i 4, 38 ust. 1 – 5 i art. 106 ust. 1 i 5 ustawy o pomocy społecznej utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ przyjął za słuszne ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji, uzupełniając je o informację, że decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta przyznał skarżącemu prawo do zasiłku okresowego od dnia 1.01.2007r. do 30.06.2007r. w wysokości 250 zł miesięcznie. Na podstawie informacji uzyskanej od Komornika Sądowego ustalone zostało, że dłużnik alimentacyjny córka skarżącego D. K. – M. wpłaciła na rzecz wierzyciela ojca zalegle alimenty za okres od 18.01.2007r. do 21.09.2007r. w 8 ratach na łączną kwotę 1.638,05 zł, przy czym w dniu 18.01.2007r. – 202 zł, 20.02.2007r. – 201,24 zł, 5.04.2007r. – 199,85 zł, 23.04.2007r. – 208,44 zł i 25.05.2007r. – 207,72 zł. Ustalono w oparciu o te dane, że dochód skarżącego w miesiącu styczniu 2007r. wyniósł 372 zł (202 zł alimenty+ 170 zł zaliczka alimentacyjna), w lutym 371,24 zł (201,24 zł alimenty + 170 zł zaliczka alimentacyjna), w marcu 170 zł – zaliczka alimentacyjna, w kwietniu 578,29 zł (408,29 zł alimenty +170 zł zaliczka alimentacyjna) a w maju 2007r. 377,72 zł (207,72 zł alimenty + 170 zł zaliczka alimentacyjna). Odnosząc się do zarzutu strony o naruszeniu zasady ochrony praw nabytych, organ podniósł, że nie znajduje ona uzasadnienia na gruncie stosunków administracyjno – prawnych, zwłaszcza, że ustawa o pomocy społecznej w art. 106 pozwala zmienić lub uchylić decyzję administracyjną w razie zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej, przy uwzględnieniu przepisu art. 106 ust. 3a tej ustawy, tj. wtedy gdy zmiana w zakresie dochodu prowadzi do sytuacji przekroczenia 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Otrzymane przez skarżącego od córki alimenty w miesiącach styczeń, luty, kwiecień i maj 2007r. taką sytuacje prawną stworzyły. Odnosząc się z kolei do argumentu skarżącego o niezaliczalności alimentów do kwoty dochodu będącego podstawą do ustalenia prawa do świadczeń z zakresu pomocy społecznej – organ wskazał na przepis art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który wymienia enumeratywnie źródła dochodów, które nie podlegają doliczeniu do dochodu osoby starającej się o świadczenie. Wśród nich nie ma alimentów ani też zaliczki alimentacyjnej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podniósł, że wysokość zasiłku okresowego przyznanego na konkretny rok nie powinna ulegać zmianie a ewentualne obliczenia dochodu przypadającego na miesiąc w sytuacji uzyskania dodatkowego dochodu powinny iść w tym kierunku, że dochód ten winien być podzielony na 12 miesięcy. W sytuacji skarżącego byłaby to kwota 373,20 zł. Podniósł również kwestię naruszenia przez organy zasady ochrony praw nabytych. Uzupełniając skargę pismem z dnia 11.04.2008r. skarżący podniósł, że decyzja o przyznaniu zasiłku jak i decyzja o zmianie albo uchyleniu decyzji przyznającej zasiłek są decyzjami o charakterze konstytutywnym. Ma to znaczenie takie, iż obniżenie wysokości świadczenia w oparciu o przepis art. 106 w/w ustawy nie następuje z mocy prawa z chwilą zwiększenia się dochodów skarżącego, skutkującego zmianą wysokości przysługującego mu według art. 38 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy a dopiero z momentem wydania decyzji zmieniającej. Działaniem decyzji organu I instancji mogła być objęta wysokość świadczeń z tytułu zasiłku okresowego w okresie po jej wydaniu. W przedmiotowej sprawie kwestia ta jest bezprzedmiotowa gdyż decyzja zmieniająca wydana został po upływie okresu, na który zasiłek został przyznany. Zdaniem skarżącego organ II instancji winien uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy wskazanej jako pierwsza Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kierując się powyższymi kryteriami należy wskazać, że skarga K. K. zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej wskazanych, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I inst. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Punktem wyjścia jest ocena charakteru decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten brzmi, iż: "decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12, i 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody." W sytuacji gdy decyzja wydana na niekorzyść strony stanie się ostateczna, dokonuje się weryfikacja lub odebranie praw nabytych przez stronę a jednocześnie naruszona zostaje zasada trwałości decyzji ostatecznych. Wspomniany artykuł nie jest przy tym jedynym tego rodzaju przepisem na gruncie prawa administracyjnego. Należy mieć na uwadze również art. 155, 161 i 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego – kpa (Dz. U. z 2000r, nr. 98, poz. 1071 ze zm.), z tym, że art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej stanowi lex specialis wobec uregulowań zawartych w kpa. Zasada ochrony praw nabytych jako jeden z istotnych filarów państwa prawnego nie jest zasadą bezwzględną, zakazuje ona oczywiście arbitralnego znoszenia lub ograniczenia nabytych praw podmiotowych, niemniej jednak w sytuacji zmiany stosunków społeczno – gospodarczych, pod ściśle określonymi ustawą warunkami, nabyte prawo może być bądź odjęte bądź zmodyfikowane. O ile pogląd organu odwoławczego na temat zasady ochrony praw nabytych i przełamania trwałości decyzji ostatecznej jest zgodny z powyższym, to podnieść należy, że zabrakło w orzekaniu organów powiązania tych zasad z charakterem prawnym decyzji zmieniającej lub uchylającej decyzję na podstawie art. 106 ust. 5 w/w ustawy. W redakcji tego artykułu wyraźnie ustawodawca posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla". Oznacza to, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny. Wynika to z faktu, że decyzja taka wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej gdyż zmienia ich wysokość, odmiennie kształtuje lub wręcz je odbiera. Ze względu na ten właśnie konstytutywny charakter decyzja taka może wywierać wyłącznie skutki ex nunc tj. na przyszłość. Podobny charakter mają decyzje wydane na podstawie art. 155 czy 161 kpa. Brak zatem jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ex tunc tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Skutki uchylenia decyzji administracyjnej ex tunc wiązać należy tylko i wyłącznie z decyzjami deklaratoryjnymi tj. takimi, które potwierdzają pewien zaistniały już stan rzeczy, a decyzje tego rodzaju, jak była mowa wyżej – nie są wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej (podobnie w tezie wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2004 r. I SA 2337/2003). Przenosząc powyższe na grunt sprawy decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] mogła mieć jedynie charakter konstytutywny i jako taka zakresem mogła objąć jedynie wysokość świadczeń z tytułu zasiłku okresowego w okresie po jej wydaniu, natomiast nie mogła, jak orzekły organy sięgnąć swoim zakresem do zasiłku pobranego już przez K. K. w okresie od lutego do czerwca 2007r. Stanowi to naruszenie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Oczywiście Sąd ma na uwadze, że decyzja wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na skutek uzyskania informacji o wyegzekwowaniu na rzecz K. K. alimentów od córki i przekazaniu ich skarżącemu w okresie pobierania zasiłku okresowego – wydana została już po upływie okresu, na który został przyznany zasiłek. Nie zmienia to faktu, że organ administracyjny posiada na gruncie ustawy o Pomocy społecznej dodatkowe instrumenty prawne, jak choćby obowiązek zwrotu nienależnego świadczenia wobec osoby, która nie poinformowała o zmianie sytuacji materialnej. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że organy dokonały błędnej wykładni art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przez co dopuściły się naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, co z kolei uzasadnia na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji dokona oceny wpływu ujawnienia nowej okoliczności w postaci uzyskania dochodu przez skarżącego w okresie pobierania zasiłku okresowego od lutego do czerwca 2007r. na decyzję z dnia [...] znak [...] z uwzględnieniem zasady konstytutywności decyzji i jej skutkiem działania ex nunc. W pkt II Sąd orzekł na podstawie art. 152 ppsa, natomiast o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 i 3 ppsa w zw. z § 2 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).