III SA/Kr 1042/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr SKO.Soc/4116/34/2023 w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 20 kwietnia 2023 r., nr SKO.Soc/4116/34/2023, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy O. z dnia 13 grudnia 2022 r., znak DW.5195.3909.87.2022 odmawiającą przyznania W. N. dodatku węglowego. W podstawie prawnej decyzji podano art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 141 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2022, poz. 2000 ze zm.). Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Organ I instancji ww. decyzją z dnia 13 grudnia 2022 r. orzekł o odmowie przyznania W. N. dodatku węglowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że we wniosku o dodatek węglowy z dnia 14 listopada 2022 r. jako główne źródło ciepła gospodarstwa domowego ww. wskazał kocioł na paliwo stałe. Na podstawie zgromadzonych w sprawie informacji ustalono, że wnioskodawca wystąpił w składzie innego gospodarstwa domowego, na które przyznano dodatek węglowy. Organ podniósł, że zgodnie z art. 2 ust. 6 ustawy o dodatku węglowym na potrzeby składania wniosków o wypłatę dodatku węglowego przyjmuje się, że jedna osoba może wchodzić w skład tylko jednego gospodarstwa domowego. Zatem uznano, że nie został zatem spełniony warunek wymagany do przyznania dodatku węglowego. W odwołaniu od powyższej decyzji W. N. wskazał, iż w domu mieszkają dwie rodziny z oddzielnymi gospodarstwami domowymi, dlatego powinny zostać złożone dwa wnioski o dodatek węglowy, a z powodu błędnego pouczenia złożono jeden. Odwołujący wskazał, że spełnia wszystkie warunki do otrzymania dodatku. Organ odwoławczy uzasadniając ww. rozstrzygniecie z dnia 20 kwietnia 2023 r. wyjaśnił, że w dniu 14 listopada 2022 r. odwołujący złożył wniosek o przyznanie dodatku węglowego wraz z oświadczeniem, że prowadzi wspólne gospodarstwo wraz z żoną i synem, mieszka w lokalu gdzie znajdują się dwa lokale mieszkalne. Z oświadczenia złożonego w dniu 8 grudnia 2022 r. przez odwołującego wynika, że we wniosku o dodatek, który został uwzględniony, wpisano wszystkich członków rodziny do 1 gospodarstwa, gdyż odwołujący był przekonany, że tak trzeba, gdyż gospodarstwo posiada 1 piec. Jak wynika z pisma organu I instancji z dnia 28 marca 2023 r. we wniosku węglowym [...], który został rozpatrzony pozytywnie, w składzie gospodarstwa został uwzględniony W. N. Następnie powołując się na art. 2 ust. 6 ustawy o dodatku węglowym Kolegium wskazało, że na potrzeby składania wniosków o wypłatę dodatku węglowego przyjmuje się, że jedna osoba może wchodzić w skład tylko jednego gospodarstwa domowego. W myśl art. 2 ust. 3a ustawy, w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 6 ustawy o dodatku węglowym na potrzeby składania wniosków o wypłatę dodatku węglowego przyjmuje się, że jedna osoba może wchodzić w skład tylko jednego gospodarstwa domowego. W rozpatrywanej sprawie w dniu 25 sierpnia 2022 r. nr [...] został złożony wniosek o dodatek węglowy, który został rozpatrzony pozytywnie i we wniosku tym W. N. został ujęty w składzie gospodarstwa. W dalszej części uzasadnienia SKO w Krakowie podało, że jak stanowi art. 2 ust. 3c ustawy, w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. Natomiast zgodnie z art. 3d ustawy, w przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Kolegium podkreśliło, że nawet po zmianie ustawy o dodatku węglowym, która weszła w życie 3 listopada 2022 r., tj. po dodaniu do ustawy art. 2 ust. 3c i 3d, zasadą jest, iż na jeden adres zamieszkania przysługuje jeden dodatek węglowy. Nowelizacja ustawy nie uchyliła bowiem art. 2 ust. 3a, zgodnie z którym w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Od tej reguły przewidziany został wyjątek, niemniej jednak odstąpienie od podstawowej zasady ustalonej w art. 2 ust. 3a ustawy możliwe jest tylko w przypadku podjęcia kroków formalnych, prowadzących do nadania odrębnego adresu. Wnioskodawca składający wniosek o wypłatę dodatku węglowego powinien przedstawić dokumentację potwierdzającą podjęcie kroków formalnych, prowadzących do wydzielenia odrębnego adresu, np. zaświadczenie o samodzielności lokalu lub kopię złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, czy też kopię wniosku o nadanie numeru porządkowego. W konstatacji powyższego organ II instancji podniósł, iż w rozpatrywanej sprawie we wniosku o dodatek węglowy, który został rozpatrzony pozytywnie, W. N. został uwzględniony w składzie gospodarstwa domowego. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 6 ustawy o dodatku węglowym na potrzeby składania wniosków o wypłatę dodatku węglowego przyjmuje się, że jedna osoba może wchodzić w skład tylko jednego gospodarstwa domowego. Ponadto Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy nie wynika, aby wnioskodawca podjął kroki formalne w celu ustalenia odrębnego adresu. Mając powyższe na uwadze, Kolegium uznało, że organ I instancji zasadnie odmówił przyznania W. N. dodatku węglowego, dlatego też utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W skardze na ww. decyzję SKO w Krakowie skarżący wskazał, że spełnił warunki, które były wymagane w czasie przyznawania dodatku. Wyjaśnił, że urzędnik zalecił mu żeby wszystkie osoby mieszkające w budynku wpisać na jedną deklarację ponieważ są spokrewnieni. Zarzucił, że nie poinformowano go, że powinni zostać wpisani na dwóch deklaracjach, gdyż są to dwa gospodarstwa domowe. Skarżący oświadczył w skardze, że on zamieszkuje z rodziną piętro, a córka z rodziną parter. W każdym z pięter jest osobna łazienka, kuchnia oraz wejścia do mieszkań. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wskazana kontrola nie oznacza jednak przejęcia przez sąd sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona w sprawie kontrola sądowoadministracyjna doprowadziła do stwierdzenia naruszenia prawa uzasadniającego zastosowanie kompetencji kasatoryjnych. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu ww. dodatku. W przedmiotowej sprawie odmówiono skarżącemu przyznania dodatku węglowego z tego powodu, że skarżący został uwzględniony w składzie gospodarstwa domowego we wniosku o dodatek węglowy znak [...], który to wniosek złożony jako pierwszy został rozpatrzony pozytywnie (k. 18 – pismo organu I instancji z dnia 28 marca 2023r.; k. 17 - pismo z dnia 21 października 2022 r. – informacja o przyznaniu K. M., zam. al. K. [...], [...] G. dodatku węglowego). Kolejny wniosek skarżącego z dnia 14 listopada 2022 r., [...] został rozpatrzony negatywnie – organ odmówił przyznania dodatku węglowego w myśl art. 2 ust. 6 u.d.w. Nadto Kolegium zwróciło uwagę na fakt, iż z akt sprawy nie wynika żeby wnioskodawca podjął kroki formalne celem ustalenia odrębnego adresu. Zatem kwestią sporną jest to, czy w realiach przedmiotowej sprawy, z uwagi na powyższe ustalenia, zasadnie odmówiono przyznania skarżącemu wnioskowanego dodatku. Skarżący twierdzi bowiem (zarówno w odwołaniu jak i w skardze), że w domu mieszkają dwie rodziny z oddzielnymi gospodarstwami domowymi. Wskazał, że on z rodziną zamieszkuje piętro budynku, a córka z rodziną - parter. W każdym z pięter jest osobna łazienka, kuchnia, a także osobne wejścia do mieszkań. W ocenie Sądu, powinnością organu administracji publicznej jest wyjaśnić okoliczności faktyczne sprawy, od których zajścia uzależniony jest skutek prawny. Przepis art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.w. stanowi, że przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 6 u.d.w. przyjmuje się, iż jedna osoba może wchodzić w skład tylko jednego gospodarstwa domowego. Organy twierdzą, że skarżący zamieszkuje w gospodarstwie jego córki (K. M., która jako pierwsza złożyła wniosek i otrzymała przedmiotowy dodatek), a skarżący temu zaprzecza wskazując, że wraz z rodziną prowadzi odrębne od córki gospodarstwo domowe i z powodu błędnego pouczenia przez urzędnika wszyscy zostali ujęci w jednej deklaracji. Zatem powstał spór o mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, które w ocenie Sądu nie zostały należycie wyjaśnione. W kontekście twierdzeń skarżącego pismo organu I instancji z dnia 28 marca 2023 r. nie wyjaśnia do końca okoliczności dotyczącej ustalenia istnienia gospodarstw domowych odrębnych, ale w ramach tego samego adresu. Ustawodawca przyjął sposób na rozwiązanie tego zagadnienia w art. 2 ust. 3d u.d.w. w postaci przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Tylko w drodze tego wywiadu można ustalić, czy rzeczywiście jest tak jak twierdzi skarżący, że prowadzi on odrębne od córki gospodarstwo domowe w ramach tego samego adresu zamieszkania (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 864/23, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 732/23, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem ustalenia wymaga, czy skarżący i K. M. mieszkają w odrębnych lokalach w tym samym budynku. Obowiązek ten wynika z zasady prawdy obiektywnej – art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."). Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji w toku postępowania tak z urzędu jak i na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy nie sprostały wskazanym w art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. obowiązkom. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 75 § 1 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczonych w postępowaniu dowodowym, zaś użycie sformułowania "w szczególności" pozwala przyjąć, że wyliczenie to jest jedynie przykładowe. Powyższe oznacza, że ustawodawca nie ograniczył liczby środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy (wyrok NSA z dnia 1 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1288/19, dostępny w CBOSA). Dostrzec też należy, że z akt administracyjnych nie wynika, aby organy poinformowały wcześniej stronę stosownie do obowiązku wynikającego z art. 79a ustawy k.p.a. o możliwości wydania decyzji niezgodnej z żądaniem strony poprzez wskazanie przesłanek zależnych od strony, które w ocenie organu na dzień wysłania informacji nie zostały spełnione lub wykazane. Powinność organu obejmująca poinformowanie (pouczenie) skarżącego o przesłankach warunkujących przyznanie świadczenia, których strona nie spełniła lub nie wykazała w postępowaniu - wynika z art. 79a par. 1 k.p.a., jak też z art. 9 k.p.a. Organ odwoławczy przepisów tych nie uwzględnił, co – w okolicznościach tej sprawy - wykluczało możliwość podzielenia argumentacji tego organu odnośnie do przyjętych motywów odmowy przyznania skarżącemu dodatku węglowego. Podsumowując, w ocenie Sądu, orzekające w tej sprawie organy administracyjne dysponowały możliwością ustalenia w drodze wywiadu środowiskowego, czy skarżący prowadzi odrębne od córki gospodarstwo domowe. Organy nie uczyniły tego, poprzestając na tym, że we wniosku węglowym znak [...], który został rozpatrzony pozytywnie, w składzie gospodarstwa został uwzględniony skarżący. Pozostawały więc wątpliwości, których żaden z organów nie wyjaśnił. To świadczy o naruszeniu prawa w sposób przesądzający o uznaniu zaskarżonej decyzji za nieodpowiadającą prawu. Nadto w kontekście wskazania przez SKO w zaskarżonej decyzji, iż skarżący nie podjął kroków formalnych w celu ustalenia odrębnego adresu podkreślić należy, że zgodnie z aktualna linią orzeczniczą sądów administracyjnych przyjmuje się, że nie jest konieczne podejmowanie jakichkolwiek formalnych kroków przez osobę wnioskującą o dodatek węglowy prowadzących do wyodrębnienia własności lokalu lub ustalenia odrębnego adresu lokalu, gdyż ustawodawca nie wprowadził takiego wymogu do u.d.w., a tym samym nie wprowadził wymogu udokumentowania przez wnioskodawcę faktu wszczęcia bądź zakończenia odpowiedniej procedury (np. przez przedłożenie zaświadczenia o samodzielności lokalu, wniosku o nadanie numeru porządkowego). Spełnienie wskazanej przesłanki może nastąpić poprzez złożenie oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony, a następnie dokonanie oceny oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w zw. z art. 2 ust. 3c u.d.w. (por. wyroki WSA w Gliwicach: z 11 maja 2023 r., II SA/Gl 355/23, z 8 maja 2023 r., II SAB/Gl 24/23, z 7 września 2023 r., II SA/Gl 653/23, wyrok WSA w Poznaniu z 31 sierpnia 2023 r. IV SA/Po 438/23, wyrok WSA w Łodzi z 25 sierpnia 2023 r., II SA/Łd 481/23, wyrok WSA w Krakowie z 11 lipca 2023 r., III SA/Kr 673/23). O możliwości złożenia oświadczenia o braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania w terminie do 30 listopada 2022 r. strona powinna zostać pouczona. Gdyby intencją ustawodawcy było uzależnienie przyznania świadczenia od podjęcia przez wnioskodawcę określonych czynności zmierzających do wyodrębnienia lokalu, a w dalszej kolejności do ustanowienia dla tego lokalu odrębnego adresu, to znalazłoby to swój bezpośredni wyraz w brzmieniu przepisów u.d.w. i spowodowałoby istotne zawężenie kręgu osób, które mogłyby skorzystać z omawianego tutaj wyjątku. Tymczasem kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury, przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych, dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 5 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 210/23). Zatem, zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ II instancji nieprawidłowo zinterpretował przepisy ustawy o dodatku węglowym nakładając na skarżącego powinność podjęcia kroków formalnych prowadzących do nadania odrębnego adresu. W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ administracyjny będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ administracyjny przeprowadzi wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania skarżącego i ustali, czy skarżący prowadzi osobne względem córki gospodarstwo domowe. Te ustalenia zdeterminują następnie rozstrzygnięcie w sprawie.