III SA/Kr 1044/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Maria Zawadzka Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi K. C. i B. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala Zaskarżoną przez B. C. i K. C. decyzją z dnia 26 lipca 2011r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił w całości decyzję Starosty B. z [...] 2011r. znak [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu B. [...], polegającej na zmianie użytku gruntowego na działce nr 2643/7. i odmówił wprowadzenia wnioskowanych zmian danych ewidencyjnych. Podstawą prawną decyzji był art. 138 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: B. C. i K. C. wnieśli w dniu 04 marca 2011r. do Starostwa Powiatowego w B. wniosek w sprawie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla działki 2643/7 położonej w B. Powołując się na przepisy § 46 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) wnieśli o zmianę użytku gruntowego na w/w działce 2643/7 z wpisanego w ewidencji "dr" na "B". Po analizie wniosku ustalono, że działka nr 2643/7 jest własnością Gminy Miasta B., w związku z tym pouczono skarżących, że nie są uprawnieni do występowania z wnioskiem o dokonanie zmian w ewidencji gruntów, gdyż nie mieszczą się w katalogu uprawnionych podmiotów. Organ wyjaśnił skarżącym, że przymiot strony w postępowaniu o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków przysługuje jedynie podmiotom, których prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji. Jednocześnie, powołując się na art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (jedn. tekst Dz. U. z 2010 r. Nr 193, póz. 1287 ze zm.)poinformowano skarżących, że właściciele, a w odniesieniu do gruntów samorządowych i państwowych inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty, są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. W dniu 8 kwietnia 2011 r. wpłynęło do Starostwa kolejne pismo B. i K. C., w którym ponownie zwrócili się o zmianę użytku gruntowego na działce 2643/7 położonej w B., podnosząc między innymi niezgodność zapisu w ewidencji gruntów i budynków ze stanem faktycznym na gruncie. Rozpatrując wniosek, wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie, ustalając jako strony postępowania właściciela działki 2643/7 oraz działek bezpośrednio do niej przyległych. Ustalono, że działka nr 2643/7 została wydzielona w 1996 roku, podział został zatwierdzony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] 1996 r., znak; [...], w której na podstawie art. 5 Ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr.30 póz. 127) orzeczono o przejęciu działki nr 2643/7 na własność gminy Miasta B., jako nieruchomości przeznaczonej pod drogę. W 2008 roku w Starostwie, na wniosek Gminy Miasta B. - właściciela przedmiotowej nieruchomości toczyło się postępowanie w sprawie zmiany użytku na działce 2643/7, zakończone prawomocną decyzją Starosty B. z dnia [...] 2008 r. znak; [...], zmieniającą dotychczasowy użytek Rll (rola) na dr (tereny komunikacyjne), w toku którego ustalono, że na gruncie przedmiotowa działka jest utwardzoną nawierzchnią asfaltową. Mając na uwadze powyższe Starosta B. decyzją z dnia [...] 2011r. znak [...] wydaną na podstawie art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 46 ust. 1 i 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001r., Nr 38, poz. 454) i art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie aktualizacji danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu B. [...], miasto B., polegającej na zmianie użytku gruntowego na działce nr 2643/7. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że umorzenie postępowania w sprawie zmiany danych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu B.[...] miasta B. dotyczących użytku gruntowego na działce 2643/7 wynika z tego, że przedmiotowa sprawa została już ostatecznie rozstrzygnięta na podstawie przepisów Ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, póz. 1287 ze zm.), oraz Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, póz. 454), w związku z tym ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, rozstrzygniętej decyzją ostateczną naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Sprawa zmiany użytku na działce nr. 2643/7 położonej w B., stanowiącej własność Gminy Miasta B., była już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia organu, a zatem istnieje tożsamość sprawy, gdyż w sprawie występują te same podmioty, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, oraz tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Jak wyjaśnił organ, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, ponowne orzekanie w tej samej sprawie zakończonej już uprzednio decyzją ostateczną, dotknięte byłoby nieważnością na mocy art. 156 §1 pkt 3 tegoż kodeksu, gdyż stanowiłby naruszenie wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych. Odwołując się od powyższej decyzji B. C. i K. C. nie zgadzając się z oceną organu, iż w sprawie zachodzi tożsamość spraw, wyjaśnili, iż bez wątpienia nie zachodzi tożsamość podmiotowa, gdyż katalog stron jest różny. Brak jest też tożsamych elementów przedmiotowych, które należy rozumieć jako identyczną podstawę prawną, faktyczna i treść żądania strony . Podali, że w postępowaniu prowadzonym w roku 2008 przedmiotem wniosku była zmiana zapisów w ewidencji gruntów dla działki 2643/7 z "użytek RII na dr". W przypadku natomiast postępowania o sygn. [...] sprawa dotyczy aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez zmianę z oznaczenia "drogi" na "tereny mieszkaniowe" Również podstawa prawna oraz faktyczna jest w tym przypadku inna. Podstawa prawna dokonania aktualizacji wynika ze wskazanych przez skarżących min obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz instrukcji G-5 Ewidencja gruntów i budynków. Podstawa faktyczna rozstrzygnięcia nie została natomiast przez organ pierwszej instancji w ogóle ustalona, nie dokonano oględzin w terenie, nie badano także zapisów dokumentacji związanej z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, z której wynika m.in., że organy Gminy B. odmówiły oznaczenia działki nr 2643/7 jako drogi, z uwagi na stan faktyczny na gruncie. Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał opisaną na wstępie decyzję. Organ uporządkował stan faktyczny w ten sposób, że obecnie działka nr 2643/7 o pow. 0,0415 ha w ewidencji gruntów i budynków figuruje w jednostce rejestrowej [...], w której jako właściciel ujawniona jest Gmina Miasta B., Urząd Rejonowy w B. [...] 1996r. na podstawie wówczas obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r., Nr 30, póz. 127) zatwierdził projekt podziału działki nr 2643/1 o pow.0,2579 ha stanowiącej własność J. F. na działki: nr 2643/2, nr 2643/3, nr 2643/4, nr2643/5, nr 2643/6 i nr 2643/7., przy czym działka nr 2643/7 o pow. 0,0577 ha zgodnie z przepisem art. 10 ust. 5 ww. ustawy jako droga przeszła na własność Gminy Miasta B., z dniem w którym decyzja stała się ostateczna, Starosta B. [...] 2008r. decyzją znak [...] orzekł o wprowadzeni w ewidencji gruntów i budynków miasta B., obręb [...] zmiany użytku w działce nr 2643/7 z "R II" na "dr", 9 maja 2011 r. J. i Z. Ś. przedłożyli w Starostwie Powiatowym w B. kserokopie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca2010r. sygn. akt II SA/Kr 243/10 oraz kserokopie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1784/10. W wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że "decyzja z [...] 1996r. oraz obowiązujący wówczas przepis art. 10 ust. 5 ustawy wywarły wpływ na treść przysługującego Gminie prawa własności do działki drogowej nr 2643/71 dalsze z niej korzystanie musi odbywać się przy uwzględnieniu społeczno-gospodarczego przeznaczenia tej nieruchomości, jako drogi ogólnodostępnej. Zgodzić się należało również z sądem Wojewódzkim co do tego, że nieuzyskanie przez przedmiotową drogę statusu drogi publicznej nie było przeszkodą do uznania, że jako droga wewnętrzna stanowi dostęp do drogi publicznej dla wszystkich działek położonych w bezpośrednim otoczeniu. (...) Nie ma zatem powodów, aby oceniając aktualnie charakter działki drogowej pominąć okoliczność ,iż przejęcie jej na własność Gminy odbyło się w celu publicznym, który ciągle istnieje ", [...] 2011 r. w Starostwie Powiatowym w B. został spisany z J. Ś. -właścicielem działki nr 2644 oraz z M. P. - pełnomocnikiem J. Ś. protokół na okoliczność postępowania z wniosku B. i K. C. w sprawie dokonania zmiany w ewidencji gruntów dla działki nr 2643/7 położonej w B. przy ul. [...], z którego wynika, iż "Na gruncie przedmiotowa działka jest utwardzona i wyasfaltowana i do chwili obecnej stanowi drogę ", [...] maja 2011 r. w Starostwie Powiatowym w B. został spisany z Panem B. S. - Geodetą Gminnym Miasta B. protokół na okoliczność postępowania z wniosku K. C. w sprawie dokonania zmiany w ewidencji gruntów dla działki nr 2643/7 położonej w B. przy ul. [...]. W protokole tym Pan B. S. oświadczył, że: "przedmiotowa działka stanowi urządzoną wewnętrzną drogę dojazdową do kilku nieruchomości i nie może być przywrócony poprzedni użytek, czyli R II". Przechodząc do rozważań prawnych organ odwoławczy podał, że umorzenie przedmiotowego postępowania z powołaniem się na rozstrzygnięcie sprawy wcześniej inną decyzją ostateczną nie znajduje uzasadnienia. W tym miejscu organ zauważył, że organ pierwszej instancji powołał się na tożsamość sprawy, wskazując jedynie lakonicznie, iż istnieją te same podmioty, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu oraz tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Natomiast na gruncie niniejszej sprawy już analiza strony podmiotowej postępowania prowadzi w ocenie organu odwoławczego do wniosku, iż mamy do czynienia z inną sprawą administracyjną niż ta zakończona decyzją z [...] 2008r. znak: [...]. Wnioskodawcą i jedyną stroną postępowania zakończonego przywołaną decyzją była Gmina B. Na gruncie niniejszego postępowania oprócz Gminy B. występują także w charakterze stron właściciele działek sąsiadujących z działką nr 2643/7. Także żądanie wnioskodawców, określające przedmiot postępowania jest inne. W postępowaniu zakończonym decyzją z [...] 2008 r. Gmina B. domagała się zmiany użytku działki 2643/7 z "R" na "dr"- Natomiast w niniejszym postępowaniu wnioskodawca domaga się zmiany z "dr" na "B". Skoro więc w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi tożsamość podmiotów z uwagi na inny krąg stron postępowania, jak również nie zachodzi tożsamość przedmiotu postępowania - brak jest podstaw do umorzenia postępowania. Specyfikę zaś postępowania w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, która jest procesem ciągłym stanowi to, że może ono toczyć się zawsze, jeżeli nastąpiła faktyczna zmiana na gruncie. Nie zachodzi więc przypadek tożsamości sprawy, z tych przyczyn uchylenie decyzji organu pierwszej instancji stało się konieczne. Rozpatrując zaś sprawę merytorycznie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że należy odmówić wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym na działce nr 2643/7 poprzez zmianę użytku z uwagi na brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy w żądaniu takich zmian. Wyjaśnił, że stosownie do przepisu art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z przepisu tego wynika, że o tym, czy dany podmiot jest stroną, decyduje "interes prawny". Powszechnie zaś przyjmuje się, że pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a przez "interes prawny" należy rozumieć "interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego". Zatem w konkretnej sprawie pojęcie "interesu prawnego" odnieść należy do przepisów prawa materialnego, a więc w niniejszej sprawie do przepisów normujących prowadzenie oraz dokonywanie zmian w ewidencji gruntów. Jak podkreślił organ, w kontrolowanym postępowaniu zasadnicze znaczenie ma przepis art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, który w ustępie l stanowi, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie, a osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt l i art. 51, są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian, przy czym na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt l i art. 51, zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków (art. 22 ust. 2 i 3). Powyższe regulacje ustawowe uszczegółowione zostały w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez wskazanie w § 10 ust. l pkt 2, że ewidencja obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz - w myśl przepisu § 11 ust. l i 2 - także dane dotyczące m.in. użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących (trwały) zarząd nieruchomościami, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych. Zgodnie z przepisem § 46 ust. l rozporządzenia dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w przepisie § 10 i § 11, przy czym podmioty zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian (art. 22 ust. 3 ustawy). Z przytoczonych regulacji prawnych organ wyprowadził tezę, iż przymiot strony w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków ma podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w rejestrze ewidencyjnym. Zaś dokonanie zmian w ewidencji gruntów jest możliwe w przypadku udokumentowania przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. W kontrolowanym postępowaniu ustalono, że działka ewidencyjna nr 2643/7 objęta jest księgą wieczystą [...], w której jako właściciel ujawniona jest Gmina Miasta B. na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] 1996r. znak: [...] (karta 57 akt sprawy) wydanej w oparciu o przepisy art. 10 ust. l, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zatwierdzającej projekt podziału działki nr 2643/1 o pow. 0,2579 ha stanowiącej własność J. F. na działki: nr 2643/2, nr 2643/3, nr 2643/4, nr 2643/5, nr 2643/6 i nr 2643/7. Zgodnie z przepisem art. 10 ust. 5 ww. ustawy działka nr 2643/7 o pow. 0,0577 ha jako droga przeszła na własność Gminy Miasta B., z dniem w którym decyzja stała się ostateczna. Wnioskodawcy niniejszego postępowania B. i K. C., czego dowiodła zdaniem organu zgromadzona dokumentacja oraz przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie posiadają tytułu prawnego do przedmiotowej działki. Są bowiem właścicielami działek sąsiednich: nr 2343/5 i nr 2346/6 powstałych podobnie jak działka nr 2643/7 w wyniku podziału działki nr 2643/1 oraz działki nr 2343/8. Skoro, jak wskazano wyżej, legitymacja do wystąpienia z żądaniem dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków przysługuje jedynie właścicielowi względnie organom i jednostkom organizacyjnym, o których mowa w § 10 i § 11 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, to wnioskodawcy niniejszego postępowania nie byli podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków odnośnie działki nr 2643/7. Zatem organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków rozpatrując taki wniosek winien wydać decyzję o odmowie wprowadzenia wnioskowanych zmian. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B. C. i K. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzucili w niej naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1 kpa poprzez niezebranie pełnego materiału dowodowego oraz naruszenie art. 28 kpa poprzez przyjęcie , że skarżący nie posiadają legitymacji do wystąpienia z żądaniem dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, bowiem postępowanie w sprawie nie dotyczy ich interesu prawnego, a zatem nie posiadają przymiotu strony. Zarzucili również naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, sformułowanej w art. 15 kpa, ponieważ organ II instancji nie odniósł się do podstaw orzekania , na jakich oparł się organ pierwszej instancji, a nadto orzekł co do istoty sprawy w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż organ I instancji w uchylonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tak określonej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarga w przedmiotowej sprawie jest bezzasadna, a zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zasady ewidencji gruntów, oraz sposób dokonywania w niej zmian reguluje ustawa z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz.U. z 2005r. Nr 240, poz.2027 z zm.) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 38, poz.454 ). Ewidencja jest zbiorem informacji i obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali, a także dotyczące właścicieli nieruchomości. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności i ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Podstawę prawną wpisów w ewidencji gruntów stanowią przepisy art.20 ust.1 i art.22 ust.1 ustawy, zgodnie z którymi aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych. Zmiany w operacie ewidencyjnym dokonuje się na podstawie m.in.: prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian gruntowych. Postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji ma na celu utrzymanie takiego stanu operatu ewidencyjnego, by dane w nim zawarte były zgodne ze stanem prawnym. Organy ewidencyjne rejestrują stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Organy ewidencyjne nie mogą samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu czy budynku. Powyższa charakterystyka publicznego rejestru jakim jest ewidencja gruntów, jak również wskazane cechy postępowania w sprawie ewidencji gruntów nie oznaczają, że każdy podmiot w stosunku do każdej działki ewidencyjnej może żądać wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów. Możliwość żądania wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów uzależniona jest od posiadania legitymacji strony. Zgodnie z art.28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Podkreślić należy, że o przymiocie strony decyduje posiadanie interesu prawnego, a nie interesu faktycznego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego, czyli w konkretnej sprawie pojęcie "interesu prawnego" odnieść należy do przepisów normujących prowadzenie oraz dokonywanie zmian w ewidencji gruntów. Słusznie zatem organ II instancji w zaskarżonej decyzji odwołał się do przepisu art. 22 ustawy art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, który w ustępie l stanowi, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie, a osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt l i art. 51, są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian, przy czym na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt l i art. 51, zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków (art. 22 ust. 2 i 3), a także rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Z § 10 ust. l pkt 2 rozporządzenia wynika, że ewidencja obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz - w myśl przepisu § 11 ust. l i 2 - także dane dotyczące m.in. użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących (trwały) zarząd nieruchomościami, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych. Zgodnie z przepisem § 46 ust. l rozporządzenia dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w przepisie § 10 i § 11, przy czym podmioty zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian (art. 22 ust. 3 ustawy). Z przytoczonych przepisów prawnych organ prawidłowo wyprowadził tezę, iż przymiot strony w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków ma podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w rejestrze ewidencyjnym. Czyli w przypadku gdy nieruchomość stanowi własność gminy, z wnioskiem o zmianę wpisu w ewidencji może wystąpić gmina, lub użytkownik wieczysty jeżeli użytkowanie wieczyste zostało ustanowione, lub jednostka organizacyjna sprawująca zarząd ( trwały zarząd) jeżeli zarząd ( trwały zarząd ) został ustanowiony, lub użytkownik tej nieruchomości jeżeli na zostało ustanowione prawo użytkowania. W rozpoznawanej sprawie działka nr 2643/7 stanowi własność Gminy Miasta B., a skarżący nie są jej użytkownikami wieczystymi, ani użytkownikami. W takich okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd prawny sformułowany w zaskarżonej decyzji zgodnie z którym, skarżący nie posiadają legitymacji strony w sprawie żądania zmiany wpisu w ewidencji gruntów dotyczącego działki nr 2643/7, a polegającego na zmianie użytku gruntowego z wpisanego w ewidencji "dr" na "B". Powyższe stanowisko zgodne jest z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który między innymi w wyroku z dnia 15 kwietnia 2008r. I OSK 666/07 sformułował pogląd "Stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych jest tylko właściciel lub inne podmioty władające konkretną działką ewidencyjną. Przymiot strony nie przysługuje natomiast właścicielowi lub współwłaścicielom sąsiedniej nieruchomości." Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia przez organ II instancji przepisu art.15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP. tj zasady dwuinstancyjności, poprzez niezastosowanie art.138 § 2 k.p.a. Przepis art.138 k.p.a. określa jakie rodzaje decyzji może wydawać organ odwoławczy. Zgodnie z § 1 organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzje albo 2) uchyla zaskarżona decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3 ) umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast § 2 określa kiedy organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zgodnie z tym przepisem, Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W rozpoznawanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie mógł być zastosowany, albowiem przepis ten stosuje się wówczas gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto konieczne jest dalsze wyjaśnienie sprawy. W przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, nie zachodziła potrzeba prowadzenia żadnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W sprawie bezsporne jest, że działka nr 2643/7, której dotyczy postępowanie jest własnością Gminy Miasta B., jak również bezsporne jest, że skarżący nie są użytkownikami wieczystymi tej działki, jak również nie posiadają prawa użytkowania ( zarządu, trwałego zarządu nie mogą posiadać, albowiem ten tytuł mogą nabyć tylko gminne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej) natomiast są właścicielami sąsiednich działek. W takich okolicznościach nie zachodziła potrzeba prowadzenia żadnych dalszych wyjaśnień, natomiast należało dokonać poprawnej oceny prawnej tego stanu faktycznego. Stąd też organ II instancji prawidłowo zastosował art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł co do istoty sprawy. Natomiast gdyby organ II instancji zastosował art.138 § 2 k.p.a. jak to podnoszono w skardze, to wówczas doszłoby do naruszenia tego przepisu, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie są spełnione przesłanki, które pozwalałby na jego zastosowanie. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny , działając na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z zm.) skargę oddalił.