III SA/Kr 1046/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie NSA Krystyna Kutzner NSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej osiedle P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 2 lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej osiedle P. kwotę [...],- zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją Nr [...] z dnia [...] 2005r. odmówił Spółce dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej osiedle P. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 z tytułu: jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano ustawę z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych /Dz. U. z 2004 r. nr 6, poz.40 z zm./, Rozporządzenie Komisji /WE/ Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady /EWG/ nr 3508/92, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000r., nr 98, póz. 1071 z zm./, rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej /Dz.U. z 2004r., nr 65, poz.600 z zm./ ustawę z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych /Dz. U. Nr 28, poz.169/, ustawę z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności /Dz. U. z 2004r. Nr 10, poz.76/. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art.5 ust.1 lit. b rozporządzenia Komisji /WE/ Nr 2419/2001, w przypadku kiedy obszar uprawy paszowej jest użytkowany wspólnie, właściwe władze krajowe przyporządkowują go indywidualnym rolnikom proporcjonalnie do ich użytkowania lub prawa do użytkowania danego obszaru. Nadto płatność może zostać przyznana podmiotowi, który faktycznie użytkuje grunty rolne. Organ wskazał, że zarządy spółek pastwiskowych nie są uprawnione do uzyskania takich dopłat, bowiem nie są faktycznymi użytkownikami. Takimi użytkownikami są producenci rolni i to oni posiadają legitymację do otrzymania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Odwołanie od decyzji złożyła Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej os. P., wnosząc o uchylenie decyzji, ponowne rozpatrzenie wniosku i wydanie decyzji przyznającej płatność na rok 2004. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że organ I instancji przyjął bez żadnego uzasadnienia błędną tezę, że to członkowie wspólnoty gruntowej są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych będących w posiadaniu wspólnoty. Ta teza zdaniem odwołującego się jest niezgodna z ustawą z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, która w art.14 ust. 1 stanowi, ze osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. To spółka zarządzająca terenami wspólnoty jest faktycznym użytkownikiem, producentem rolnym, któremu przysługuje płatność bezpośrednia do użytkowanych gruntów rolnych. Nadto odwołujący się wskazuje na art.5 ust.l ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, zgodnie z którym wspólnoty gruntowe nie mogą być dzielone pomiędzy uprawnionych do udziału w tych wspólnotach. Odwołujący się podnosi, ze organ 1 instancji błędnie powołuje się na zapis art.6 ust. l ustawy, który wskazuje kto jest uprawniony do udziału we wspólnocie, ale przepis ten mówi jedynie o tym kto w dniu wejścia w życie ustawy uprawniony był do udziału we wspólnocie. W konkluzji wskazano, że to Spółka dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej jest faktycznym użytkownikiem gruntów rolnych. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją Nr [...] z dnia 2 lipca 2005r., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał stanowisko i argumentacje zawartą w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W konkluzji uzasadnienia stwierdzono, że zarząd spółek pastwiskowych nie jest uprawniony do uzyskania dopłat, z powodu braku spełnienia podstawowej przesłanki: tj faktycznego użytkowania gruntu. Spółki pastwiskowe w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów nie są producentami rolnymi legitymowanymi do uzyskania dopłat bezpośrednich. Fakt uzyskania przez spółkę numeru ewidencyjnego gospodarstwa nie stanowi bezpośredniej przesłanki uzyskania dopłat bezpośrednich. Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej os. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa sądowego. Zarzucono naruszenie przepisów art.61 § 1, art. 67 § 1, art.75 §1, art.107 § 1 i 3 kpa, oraz art.3 pkt 1 i 3, art. 11 ust. 1 w zw. z art.13 ust 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, a także art.2 ust. 1 i 2, art.6 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art.107 § 1 i 3 kpa, albowiem niedokładnie określa stronę decyzji , brak jest dokładnego powołania podstawy prawnej decyzji. Adresatem decyzji jest H.K. dopiero z treści decyzji wynika, że odmowa przyznania płatności dotyczy Spółki dla Zagospodarowaniu Wspólnoty Gruntowej w Osiedlu P., natomiast w uzasadnieniu decyzji przywołuje się zarządy spółek pastwiskowych jako nie uprawnionych do dopłat. Skarżący podnosi, że w decyzji powołano jedynie tytuł ustawy, a nie wskazano konkretnego artykułu co nie może być uznane za wystarczające podanie podstawy prawnej. Nadto w skardze wskazano, że organ przyjął błędne założenie, że skarżący nie jest producentem rolnym w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, albowiem skarżącemu ostał wcześniej wydane zaświadczenie o wpisie skarżącego do ewidencji producentów. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący kwestionuje przyjętą przez organ tezę, że to członkowie wspólnoty gruntowej są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych będących w posiadaniu wspólnoty, wskazując na argumenty powoływane już w odwołaniu od decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, póz. 1270/ Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.169/ nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi, zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarga w przedmiotowej sprawie jest zasadna. Podstawowa kwestia wymagająca wyjaśnienia dotyczy odpowiedzi na pytanie czy wskazany przez organy administracyjne przepis art.5 ust. 1 lit. b rozporządzenia Komisji /WE/ Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady /EWG/ nr 3508/92 /Dz. U. UE.L.01.327,11/ ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Powołany przepis stanowi "w przypadku gdy obszar uprawy paszowej jest użytkowany wspólnie, właściwe władze krajowe przyporządkowują go indywidualnym rolnikom proporcjonalnie do ich użytkowania lub prawa do użytkowania danego obszaru" Należy zaznaczyć, że powołane rozporządzenie Komisji Nr [...] r. z dnia 11 grudnia 2001 r. zostało z dniem 7 maja 2004 r. uchylone przez rozporządzenie Komisji /WE/ nr 796/2004r z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady /WE/ nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników /Dz. U. UE.L. 04.141.18/. Przepis art.80 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia Rady /WE/ nr 1782/2003r. stanowi" Rozporządzenie /WE/ nr 2419/2001 traci moc. Jednak będzie nadal obowiązywało w kwestii wniosków pomocowych dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed 1 stycznia 2005 r." Stąd też w sprawie wniosków pomocowych dotyczących roku 2004 r. rozporządzenie Komisji nr 2419/2001 może mieć zastosowanie. Odwołując się do przepisu art.5 ust.1 lit.b rozporządzenia Komisji /WE/ Nr 2419/2001 nie można jednak ograniczać się do interpretacji wyłącznie powyższego przepisu, bez systemowego spojrzenia na całość regulacji zawartej w przedmiotowym rozporządzeniu. Tym bardziej, że określenie obszar uprawy paszowej pojawia się jeszcze w innych przepisach tego rozporządzenia. I tak w art.34 powołanego rozporządzenia Komisji mowa jest o obliczaniu powierzchni paszowej określonego w art.12 rozporządzenia /WE/ nr 1254/1999, natomiast art.35 rozporządzenia Komisji mowa jest o obliczaniu powierzchni paszowej dla dopłat ekstensywnych zgodnie z art.13 rozporządzenia /WE/ nr 1254/1999. Powoływane rozporządzenie /WE/ nr 1254/1999 to rozporządzenie Rady /WE/ z dnia 17 maja 1999r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny /Dz.U. UE.L.99.160.21/, które m.in. w rozdziale I reguluje problematykę płatności bezpośrednich funkcjonujących na tym rynku, w tym premii specjalnych dla obliczenia której zgodnie z art. 12 należy m.in. ustalić obszar przeznaczony na pasze, oraz premie ekstensywną uregulowaną w art.13, który określa zasady ustalania obszaru przeznaczonego na pasze dla potrzeb tej premii. Stąd też należy zwrócić uwagę na treść sformułowania art.5 ust. 1 lit b powoływanego rozporządzenia Komisji /WE/ Nr 2419/2001, które brzmi " ust. 1 Dla celów niniejszego rozporządzenia: b/ w przypadku gdy obszar uprawy paszowej jest użytkowany wspólnie, właściwe władze krajowe przyporządkowują go indywidualnym rolnikom proporcjonalnie do ich użytkowania lub prawa do użytkowania danego obszaru". Jak wskazano wyżej, zakres przedmiotowego rozporządzenia Komisji /WE/ Nr 2419/2001 jest szeroki i dotyczy różnych systemów płatności bezpośrednich jakie funkcjonują w ustawodawstwie unijnym. Natomiast w Polsce zgodnie z ustaleniami zawartymi w Traktacie Akcesyjnym /Dz. U. UE.L.03.236.33/ zastosowany został uproszczony system dopłat bezpośrednich. Mianowicie w rozporządzeniu Rady /WE/ nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników /Dz. U. UE.L.03 270.l/ dodany został tytuł IVA "Wprowadzenie systemów wsparcia w nowych państwach członkowskich" . Zawarty w tytule IVA przepis art.143b reguluje System Jednolitej Płatności Obszarowej. Art.143 b ust.1 stanowi, że nowe Państwa Członkowskie mogą nie później niż w dniu przystąpienia podjąć decyzję o zastąpieniu płatności bezpośrednich, jednolita płatnością obszarową. Zgodnie z art.143 b ust. 4 "Obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty system jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r., niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie, oraz, jeśli jest to właściwe, jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez to nowe Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję . Wykorzystywane użytki rolne oznaczają całkowity obszar obejmujący grunty orne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje, ogródki przydomowe tak jak zostały ustalone przez Komisję /EUROSTAT/ dla jej celów statystycznych". Z kolei art.143 b ust.5 stanowi " Do celów przyznania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowe], wszystkie działki rolne odpowiadające kryterium określonym w ust. 4 kwalifikują się do tych płatności. Minimalna powierzchnia kwalifikujących się obszarów na gospodarstwo rolne, co do której co do której można składać wniosek o płatność wynosi 0,3ha. Jednakże, każde nowe Państwo Członkowskie może podjąć decyzję, na podstawie obiektywnych kryteriów i po zatwierdzeniu przez Komisję, o ustanowieniu wyższej minimalnej powierzchni na poziomie nie przekraczającym 1 ha." W Polsce ustawą z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych /Dz.U. z 2004r. Nr 6, poz.40/, która weszła w życie z dniem uzyskania przez Polskę członkowstwa w Unii wprowadzony został system jednolitej płatności obszarowej, oraz płatności uzupełniające do powierzchni uprawy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 powołanej wyżej ustawy " Osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi". Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikuj ą się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolna uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. A zatem przesłankami od spełnienia których zależy możliwość nabycia przez producenta rolnego prawa do jednolitej płatności obszarowej jest posiadanie działek rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej o wskazanej wyżej powierzchni. W przedmiotowej sprawie o przyznanie jednolitej płatności obszarowej ubiegała się Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej os. P. Rozstrzygnięcia zatem wymaga, czy taki podmiot spełnia wskazane wyżej przesłanki. Aktem prawnym regulującym problematykę wspólnot gruntowych jest ustawa z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych /Dz. U. Nr 28, póz. 169 z późn.zm./ Ustawa nie zawiera definicji sensu stricto wspólnoty gruntowej, tylko w sposób taksatywny wylicza nieruchomości traktowane przez ustawodawcę jako wspólnoty. Nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne wymienione w ustawie w art.1 ust. 1 punkty od 1 do 7 tworzą wspólnoty gruntowe z mocy prawa. To ustawodawca określił, które nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy czyli dnia 5 lipca 1963 r. uzyskały status wspólnoty gruntowej. Po tej dacie powstanie wspólnoty gruntowej było już niemożliwe, z uwagi, iż w obowiązującym stanie prawnym nie ma i nie było regulacji prawnej dotyczącej wspólnot gruntowych. Również obecnie nie można powołać nowej wspólnoty na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Osobami uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty. Istotą tej wspólności jest uprawnienia do udziału we wspólnocie gruntowej w postaci korzystania z objętych nią gruntów, zgodnie z ich przeznaczeniem. Wspólnoty gruntowej nie możemy traktować jako jednej z form współwłasności tj współwłasności łącznej lub współwłasności ułamkowej z uwagi na odrębny charakter jaki został im nadany ustawą z dnia 29 czerwca 1963r. Przede wszystkim z art.5 ust.1 ustawy wprowadza ustawowy zakaz podziału wspólnot gruntowych , wspólnoty gruntowe nie mogą być dzielone pomiędzy uprawnionych do udziału w tych wspólnotach. Kolejna istotna cecha wspólnot gruntowych, różniąca ją od stosunków współwłasności, związana jest z możliwością reprezentowania wspólnoty na zewnątrz i działania w imieniu i na rzecz uczestników wspólnoty. Zgodnie z art. 14 ustawy do sprawowania zarządu nad wspólnotą do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty istnieje obowiązek powołania spółki. Utworzenie spółki następuje w drodze uchwały powziętej większością głosów uprawnionych do udziału we wspólnocie przy obecności przynajmniej ich połowy. Członkami spółki są osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej. Natomiast art.25 ustawy określa kiedy organ administracyjny może utworzyć spółkę przymusową. Spółka jest osobą prawną. Statut spółki określa miedzy innymi: prawa i obowiązki członków spółki, organy spółki sposób ich powoływania i zakres działania. Zgodnie z art.22 ustawy to spółka jest uprawniona do wznoszenia i utrzymywania na wspólnocie gruntowej urządzeń potrzebnych dla osiągnięcia celów spółki. Jak wynika z tej szczególnej regulacji uczestnicy wspólnoty jako osoby fizyczne nie mają uprawnień do występowania w imieniu wspólnoty. Mogą to czynić jedynie poprzez spółkę, która jako osoba prawna może występować w imieniu uczestników wspólnoty. Spółka jest organem przymusowym i przynależność do niej następuje ipso iure, w momencie jej utworzenia. Kompetencje przyznane spółkom przez ustawę wyłączają indywidualne działanie w zakresie tych kompetencji przez samych uprawnionych. Tak więc to nie uczestnicy wspólnoty lecz spółka jako osoba prawna jest uprawniona do podejmowania przed sądami czynności procesowych. Stąd też w przedmiotowej sprawie nieruchomości rolne stanowiące wspólnotę gruntową w rozumieniu ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych mogą być objęte płatnościami bezpośrednimi, jeżeli spełnione jest przesłanka dotyczące powierzchni działek rolnych i przesłanka utrzymywania w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Natomiast o tym jaki podmiot jest uprawniony do otrzymania płatności bezpośrednich z tytułu posiadania nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową, nie można rozstrzygać z pominięciem z tej szczególnej regulacji jaką jest ustawa z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. To z tej regulacji wynika, iż uczestnicy wspólnoty mimo, że są uprawnieni do korzystania z nieruchomości będących przedmiotem wspólnoty, równocześnie zostali pozbawieniu możliwości występowania w imieniu wspólnoty jak i podejmowania jakichkolwiek czynności prawnych w stosunku do nieruchomości, na rzecz obowiązkowo powoływanej spółki będącej osobą prawną. Należy także zwrócić uwagę, że ustawa o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych stanowiąc, że uprawnionym do ich otrzymania może być osoba prawna, nie wyłączyła żadnych z osób prawnych. Tym samym w przypadku osób prawnych będziemy spotykać się z pewną różnorodnością tych podmiotów wynikającą z różnorodnych aktów prawnych powołujących, czy też określających ustrój prawny osób prawnych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie przepisu art. 134, art.145 § l pkt l lit ,,a' ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ uchylił zaskarżoną decyzje i utrzymaną nią w mocy decyzje organu i instancji. O kosztach orzeczono zgodnie z art.200 ustawy powołanej wyżej.