III SA/Kr 1050/20

|Sygn. akt III SA/Kr 1050/20 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 grudnia 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak, WSA Janusz Kasprzycki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 15 grudnia 2020 r. skargi Prokuratora Rejonowego z Prokuratury Rejonowej w Bochni, na uchwałę Rady Gminy Trzciana Nr III/13/10 z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw, , stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości., , , , , Prokurator Prokuratury Rejonowej w Bochni zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Gminy Trzciana Nr III/13/10 z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw wraz z załącznikami (odnoszącymi się do poszczególnych sołectw), wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator zarzucił w skardze naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1.) art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późń. zm.) poprzez brak podjęcia uchwały określającej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, w zakresie dotyczącym organizacji i zakresu działania jednostek pomocniczych gminy, w sytuacji gdy określenie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji jest niezbędne, dla prawidłowości procesu uchwałodawczego w tej materii; 2.) art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, przed podjęciem uchwały określającej organizację i zakres działania jednostek pomocniczych gminy, w sytuacji gdy wskazany przepis statuuje obligatoryjność konsultacji z mieszkańcami. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zwrócił się do Rady Gminy Trzciana o nadesłanie dokumentacji, potwierdzającej przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami, przed podjęciem zaskarżonej uchwały, stosownie do treści art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi Rada Gminy przedłożyła kserokopię protokołu z jej posiedzenia z dnia 21 grudnia 2010 r., w części dotyczącej informacji o przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, przed podjęciem uchwały w sprawie uchwalania statutów sołectw. W protokole tym znajdował się zapis: "Radni nie wnieśli uwag do projektu powyższej uchwały wraz z załącznikami od nr 1-7. Projekty tych statutów były przesłane sołtysom do konsultacji społecznej. W głosowaniu jawnym uchwała Nr III/l 3/10 Rady Gminy Trzciana w sprawie uchwalenia statutów sołectw została przyjęta jednogłośnie. Wójt poinformował, że w związku z sygnałami spływającymi od sołtysów odnośnie zwiększenia kwot na wydatki w sołectwach, w projekcie budżetu Gminy na 2011 r. zwiększone zostały kwoty na transport i wydatki komunalne - kwoty te będą do dysponowania przez sołtysów". Kolejnym pismem Prokurator zwrócił się o przesłanie uchwały regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych, podjętej w oparciu o treść art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a w odpowiedzi Rada Gminy wskazała, że nie podejmowała uchwały w oparciu o treść ww. przepisu. Prokurator podniósł w skardze, że wymogiem ustawowym w zakresie trybu uchwalania statutu jednostki pomocniczej jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami i w związku z tym istniał obowiązek rady gminy posiadania szczegółowej dokumentacji wykazującej legalność jej działań, i to dokumentacji, z której treści wynikać powinno prowadzenie konsultacji w sposób sformalizowany, określony uprzednio na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w uchwale dotyczącej zasad ich przeprowadzenia. Tymczasem Rada Gminy w przedmiotowej sprawie nie wskazała regulacji ustalającej zasady przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, ani nie posiada stosownej dokumentacji związanej z konsultacjami. Za dokument, który potwierdzałby przeprowadzenie takich konsultacji, nie może było w ocenie Prokuratora, uznać wyciągu z protokołu jednego z posiedzeń Rady, który zawierał jedynie lakoniczną wzmiankę, iż "projekty statutów zostały przesłany sołtysom do konsultacji społecznej". Prokurator wskazał, że nie ma innych dokumentów, które potwierdzałyby, czy w ogóle sołtysi poszczególnych sołectw przeprowadzili takie konsultacje, nie było danych w jaki sposób one przebiegały, nie było jasne, czy mieszkańcy mieli możliwość składania uwag, nie wiadomo też było, czy te uwagi zostały wzięte pod uwagę w toku prac, w jaki sposób je załatwiono, a także ile i jakiej treści one były. Prokurator podkreślił, że brak dowodów w tym zakresie wykluczał możliwość przyjęcia, iż takie konsultacje istotnie miały miejsce, a co więcej, by zostały przeprowadzone w sposób właściwy, stąd należało uznać, że Rada Gminy Trzciana nie poddała społecznej konsultacji zaskarżonej uchwały i nie został spełniony wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie w ocenie Prokuratora było bezsporne, że Rada Gminy Trzciana nie podjęła uchwały, ustalającej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, o której mowa w art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Prokurator podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 6 lutego 2020 r., II SA/Ke 49/2020, w którym Sąd stwierdził, iż brak takiej uchwały oznaczał, że nie ma jakichkolwiek kryteriów prawnych (a powinny one wynikać z takiej właśnie uchwały), wedle których można by stwierdzić, że konsultacje zostały przeprowadzone, i że faktyczny sposób przeprowadzenia konsultacji nie może mieć charakteru dowolnego, a więc uzależnionego od pozaprawnej oceny organu gminy, który w danej sytuacji uznaje, że konsultacje winny przybrać taką, a nie inną formę, w zależności od aktualnego zapotrzebowania. O legalności działania organu gminy podejmującego uchwałę w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej rozstrzyga to, czy poprzedzające uchwalenie tego statutu konsultacje zostały przeprowadzone na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Prokurator powołał się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 marca 2020 r., III SA/Kr 1/20. Prokurator wskazał, że wynik konsultacji w sprawie statutu nie był wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należało ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych. Dodatkowo Prokurator wywiódł, że zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego, wskazał m.in. że jest ogólna, generalna i abstrakcyjna, określa adresata poprzez wskazanie jego desygnatów, nie wymieniając go w sposób skonkretyzowany, jej zastosowanie nie odnosi się do jednostkowej sytuacji, lecz ma charakter powtarzalny. Dlatego też, na mocy art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w razie stwierdzenia, że uchwała istotnie narusza prawo, możliwe jest stwierdzenie jej nieważności w całości, bez względu na datę jej podjęcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi w całości, a w przypadku gdyby Sąd nie uwzględnił wniosku o odrzucenie skargi, organ uznał skargę za uzasadnioną oraz wniósł o odstąpienie od obciążania kosztami postępowania. Organ uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, podniósł, że Prokurator wnosząc skargę jako stronę postępowania wskazał Radę Gminy Trzciana. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12 uznał, że zdolność sądowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym przysługuje gminie, a nie jej organom. Nie można z faktu działania gminy za pomocą organu stanowiącego i wykonawczego wyprowadzać tezy o przyznaniu tym samym zdolności sądowej w postępowaniu sądowym osobno każdemu z organów samorządu terytorialnego, a nie samym gminom. Zdolność sądowa właściwego organu gminy, w tym rady reprezentowanej przez przewodniczącego, nie jest determinowana jego zadaniami, skoro zadania te przyznane są gminie jako takiej. W kwestii uznania skargi za uzasadniona, Rada Gminy Trzciana poinformowała, że nie podjęła uchwały na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a w zasobach archiwalnych Urzędu Gminy w Trzcianie nie odnaleziono dokumentacji z przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Gmina podkreśliła, że zamierza jednak podjąć uchwałę w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, w celu zmiany zaskarżonej uchwały, aby dostosować ją do obowiązujących przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga była zasadna. Sąd przyjął skargę do rozpoznania. Wbrew twierdzeniom Wójta Gminy Trzciana brak oznaczenia przez Prokuratora, że Radę Gminy w sprawie wniesionej skargi na jej uchwałę reprezentuje wójt – nie może skutkować odrzuceniem skargi. Rację ma przy tym organ, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12 podjętą w składzie siedmiu sędziów, w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. W realiach rozpoznawanej sprawy nie oznacza to jednak niedopuszczalności zaskarżenia uchwały rady gminy, ale co najwyżej brak skargi polegający na niewskazaniu osoby upoważnionej do reprezentacji organu. Zgodnie bowiem z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 740 z późn. zm.) to uchwała rady gminy, a nie działania reprezentującego ją wójta (burmistrza lub prezydenta) może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym koresponduje art. 50 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zgodnie z którym prokurator posiada legitymację do wniesienia skargi. Prokurator nie jest przy tym ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała. Odnosząc się natomiast do meritum zarzutów skarżącego Prokuratora, to należałoby powtórzyć za utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem sądów administracyjnych, że jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 20 listopada 2020 r., III SA/Kr 514/20 i powołane tam orzeczenia – wszystkie orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ww. wyroku, konsultacje przeprowadza się jednak zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy w Trzcinie wskazała, że że nie podejmowała uchwały w oparciu o treść ww. przepisu. W związku z powyższym w ocenie Sądu należy przyjąć, że uchwalone statuty poszczególnych sołectw (stanowiące załączniki do uchwały nr III/13/10 z dnia 21 grudnia 2010 ) przez Radę Gminy Trzciana rażąco naruszyły prawo. Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że taką istotną sprzecznością z prawem jest naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05) Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.