III SA/Kr 1051/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Julia Mejer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu na uchwałę Rady Gminy Rytro z dnia 21 września 2012 r. nr XX/140/2012 w przedmiocie uchwalenia statutu Sołectwa Sucha Struga stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Uchwałą z dnia 21 września 2012 r. nr XX/140/2012 Rada Gminy Rytro uchwaliła Statut Sołectwa Sucha Struga stanowiący załącznik do tejże uchwały. Uchwała ta została opublikowana w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w 2012 r. pod pozycją 5303. Prokurator Okręgowy w Nowym Sączu zwrócił się do Rady Gminy Rytro o przekazanie informacji co do trybu jej podjęcia i w odpowiedzi na to pytanie Rada Gminy wyjaśniła, że w tej Gminie nie uchwalono trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy domagając się jej unieważnienia w całości. Zarzucił naruszenie art. 35 ust. 1 w związku z art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. poprzez niepodanie projektu statutu Sołectwa Sucha Struga społecznym konsultacjom w sposób, który byłby uprzednio określony w odrębnej uchwale wydanej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że brak podjęcia odrębnej uchwały określającej sposób przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami uniemożliwia spełnienie obowiązku skonsultowania zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. Statutu Sołectwa. Nie ma wyjątku od zasady, że uchwała w sprawie statutu jednostki pomocniczej musi być podjęta po przeprowadzeniu konsultacji w trybie określonym odrębną uchwałą, a nie w dowolny sposób. Projekt statutu należało nie tylko podać do publicznej wiadomości mieszkańcom, ale także przekazać wyjaśnienia mieszkańcom oraz stworzyć im realne możliwości sformułowania uwag lub propozycji. Tym samym wprawdzie wynik konsultacji nie jest wiążący dla rady gminy, to jednak jej przeprowadzenie zgodnie z określonymi regułami stanowi warunek legalnego podjęcia uchwały. W tej sprawie, skoro Rada Gminy Rytro nie podjęła uchwały w przedmiocie trybu i zasad przeprowadzania konsultacji, to zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Gmina Rytro wniosła o jej oddalenie podnosząc, że wprawdzie w tej Gminie nie obowiązywała odrębna uchwała w przedmiocie trybu przeprowadzania konsultacji społecznych, ale faktycznie konsultacje zostały przeprowadzone z mieszkańcami Sołectwa Sucha Struga. W zakresie objętym zaskarżoną uchwałą mieszkańcy w sposób rzeczywisty brali udział w konsultacjach i taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Projekt był omawiany na zebraniu wiejskim. Była przeprowadzona dyskusja i został ten projekt pozytywnie zaopiniowany przez zebranie wiejskie. Tym samym przed podjęciem zaskarżonej uchwały przeprowadzono konsultacje z mieszkańcami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danej uchwały organ administracji nie naruszył prawo. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Rytro nr XX/140/2012 z dnia 21 września 2012 r. w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Sucha Struga (Dz. Urzęd. Woj. Małopol. z 2012 r. poz. 5303) zwana dalej w skrócie Statutem lub uchwałą. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. W niniejszej sprawie wystąpiło istotne naruszenie prawa, a tym samy skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Art. 35 ust. 1 u.s.g. nie pozostawia żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutu jednostki pomocniczej powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami danej jednostki pomocniczej. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g. konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa (osiedla), któremu statut ma być nadany (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 5 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Go212/19, opub. w Lex nr 2682216; wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 296/18, opub. w Lex nr 2579223; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 458/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 66/13, wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 652/13). W niniejszej sprawie Rada Gminy Rytro podejmując zaskarżoną uchwałę nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Wprawdzie z akt sprawy wynika, że sam projekt był przedstawiony w czasie zebrania wiejskiego i umożliwiono mieszkańcom wyrażanie własnej opinii co do tego projektu, to jednak taki udział mieszkańców w procedurze uchwalania statutu sołectwa nie stanowi konsultacji. Nie każde opiniowanie lub zajmowanie stanowiska przez mieszkańców sołectwa stanowi wypełnienie wymogu przeprowadzenia konsultacji. Gdyby tak było, to całkowicie niepotrzebny byłby art. 5a ust. 2 u.s.g. zgodnie z którym zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Odrębna uchwała określająca zasady i tryb przeprowadzania konsultacji stanowi akt prawa miejscowego i określa, w jaki sposób konsultacje mają być przeprowadzane i jaki uprawnienia w ramach konsultacji przysługują mieszkańcom. Takie stanowisko zajęto w orzecznictwie sądowym (por wyrok NSA z dnia 15 marca 2019 r. sygn. akt I GSK 939/18, opub. w Lex nr 2655596; wyrok NSA z 29 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 942/14, opub. w Lex nr 1982688). Sąd w tej sprawie w pełni potwierdza takie stanowisko. Tym samym mieszkańcy powinny niejako "z góry" wiedzieć, w jakim trybie i w jaki sposób nastąpi przeprowadzenie konsultacji. Nie może zakres i sposób konsultacji każdorazowo zależeć od wójta gminy lub rady gminy, które mogłyby każdorazowo określać, co stanowi a co nie stanowi konsultacji. Nie można uznać, że nie obowiązywanie aktu prawa miejscowego w zakresie przeprowadzania konsultacji może być sanowane dowolną procedurą zasięgania opinii z mieszkańcami. W tej sprawie Rada Gminy Rytro mogła przeprowadzać opiniowanie projektu statutu sołectwa, ale i tak nie zastępowało to obowiązku przeprowadzenia konsultacji zgodnie z odrębną uchwałą. Nie można także podzielić i tej argumentacji Rady Gminy Rytro, zgodnie z którą obowiązek normatywnego ujęcia obowiązku konsultacyjnego jako uprzednio znormatywizowanej procedury doprowadziłoby do uzależnienia realizacji ustawowych i konstytucyjnych uprawnień rady gminy od aktu prawa miejscowego. Art. 5 u.s.g. ma zaś stanowić funkcję ściśle organizacyjną w relacjach gmina – obywatel i jej nierealizowanie może być przedmiotem skargi wnoszonej na podstawie art. 101a u.s.g. Przede wszystkim to ustawodawca nakazał organowi stanowiącemu w ramach procedury uchwalenia statutu jednostki pomocniczej przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Wynika to wprost z art. 31 ust. 1 u.s.g. Tym samym jest to ustawowo nałożony obowiązek i w żadnej mierze nie ogranicza on prawa organom gminy. W pełni dopuszczalnym jest bowiem nałożenie na organy samorządu obowiązku poddania projektu uchwały pod zaopiniowanie, uzgodnienie lub zajęcie innego stanowiska przez inne podmioty i brak spełnienia takiego wymogu będzie skutkował najczęściej zaistnieniem istotnej wady proceduralnej. Okoliczność, że wyrażone w ramach konsultacji stanowisko mieszkańców nie jest wiążące nie oznacza możliwości pominięcia obowiązku konsultowania. Zgodnie z art. 8 § 1 P.p.s.a. prokurator może wnieść skargę w przypadku, gdy w jego ocenie wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Sąd zaś obowiązany jest w takim przypadku dokonać oceny, czy zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, w tym, czy w toku jej podejmowania nie naruszono procedury. Prawa prokuratora do wniesienia skargi nie ogranicza art. 101a u.s.g. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w przypadku Statutu Sołectwa Sucha Struga nie został spełniony wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 u.s.g. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest – jak już zostało to wskazane - wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale jej brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257). Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932). Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Rytro została podjęta z istotnym naruszeniem prawa polegającym na niedochowaniu obowiązku przeprowadzenia konsultacji, co powoduje jej nieważność. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.