III SA/Kr 1052/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 12 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Komendant Wojewódzki Policji, postanowieniem z dnia 12 lipca 2021 r. nr 42/2021 działając na podstawie art. 123 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej "k.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia skarżącego K. J., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2021 r. nr [...] odmawiające udostępnienia akt sprawy. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 21 maja 2021 r. skarżący złożył do Komendanta Powiatowego Policji wniosek o "sporządzenie i doręczenie w postaci kopii cyfrowych przesłanych zwrotnie za pośrednictwem platformy e-puap akt postępowania wyjaśniającego". Postanowieniem z dnia [...] 2021 r. nr [...], Komendant Powiatowy Policji odmówił udostępnienia akt sprawy, motywując swoje rozstrzygnięcie, wykorzystywaniem przez skarżącego tej instytucji prawa, wbrew jej celowi i funkcji, czego obrazem jest otrzymanie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia wydania postanowienia, 547 wniosków różnej treści, co stanowi nadużycie przysługującego stronie prawa podmiotowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący posiada wszelką dokumentację dotyczącą równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, bowiem dołącza wybrane z niej dokumenty, do akt inicjowanych przez siebie postępowań. W zażaleniu na postanowienie Komendanta Powiatowego Policji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy o zdalny dostęp do akt administracyjnych organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Komendant Wojewódzki Policji, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie wskazał, że zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie, mają bowiem wyłącznie polemiczny charakter. W ocenie organu, skarżący w sposób celowy i z premedytacją dokonuje kolejnych czynności procesowych, kierując się wyłącznie chęcią zarzucenia organu bardzo dużą ilością spraw, a nie rozpoznaniem i zbadaniem istoty sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący zarzucił wydanemu rozstrzygnięcie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu do podniesionych w zażaleniu okoliczności prawnych i faktycznych oraz nakazów ustawowych poprzez brak właściwego załatwienia sprawy. Wniósł o uchylenie postanowienia organu I i II instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 2 p.p.s.a. oraz o sporządzenie wystąpienia sygnalizacyjnego na podstawie art. 155 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w okresie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 21 czerwca 2021 r wpłynęło od K. J. 547 różnych wniosków. Na takie działania strony zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2016 roku sygn. I SAB/Wa 411/16, podniesiono, iż "celem strony (...) nie jest dochodzenie praw materialnych, lecz uporczywe wikłanie organu w szereg postępowań, aby następnie wnosić różnego rodzaju środki prawne. Tymczasem celem procedury administracyjnej jest umożliwienie stronie dochodzenia jej praw wynikających z prawa materialnego. Skarżącemu zależy na tym, aby tworzyć w organie kolejne piętra spraw administracyjnych. W działaniu skarżącego można dopatrzyć się pewnej formy nękania organu środkami prawnymi i środkami zaskarżenia przysługującymi mu w ramach ogólnej procedury administracyjnej. Jeżeli bowiem wydawane (...) decyzje nie są zgodne z żądaniami skarżącego, to skarżący wnosi lawinowo kolejne, szablonowe, często wzajemnie wykluczające się, niezawierające jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia, środki prawne, aby utrudnić organowi funkcjonowanie, spowodować nadmierne zaangażowanie organu w sprawy skarżącego, jeżeli chodzi o obsadę kadrową i koszty funkcjonowania organu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku tym stwierdził również, iż zarówno z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, jak i art. 17 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 roku, zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) wynika, że określony w danym państwie porządek prawny daje jednostce prawo do rozpatrzenia sprawy przez organ administracji publicznej, prawo do zaskarżania niezałatwienia przez organ sprawy w terminie oraz prawo zaskarżania aktów organów administracji publicznej. Jednakże jednostka winna korzystać z tych praw w sposób racjonalny, przemyślany. Taka działalność jednostki przyczynia się do właściwego funkcjonowania organów administracji publicznej, dlatego też tak działająca jednostka ma prawo oczekiwać, aby organ działał rzetelnie i sprawnie. Natomiast w sytuacji, gdy jednostka nadużywa swych praw, wówczas sama pozbawia się prawa do załatwienia jej sprawy rzetelnie i w rozsądnym terminie. W tej kwestii wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny, który w postanowieniu z dnia 12 lipca 2016 roku sygn. I OZ 606/16 wskazał na zjawisko polegające na mnożeniu przez stronę bytów, które tylko pozornie mają charakter sprawy administracyjnej. Zdaniem Sądu takie działania nie zasługują na ochronę prawną, ponieważ nie są nakierowane na obronę interesu prawnego strony, a zatem stanowią nadużycie przysługującego jej prawa do terminowego załatwienia sprawy. Nadużyciem prawa jest bowiem wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. Skutkiem powyższego jest utrudnienie prawidłowego funkcjonowania organu, ale i obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochrony prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., co oznacza, że jeżeli sąd administracyjny dostrzega naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, to niezależnie od argumentów skarżącego, tenże sąd administracyjny uprawniony jest do uwzględnienia skargi. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak Sąd nie podziela zawartych w niej argumentów. Istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia, czy organ miał obowiązek zachować się w sposób określony w art. 73 § 3 k.p.a. Doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że prawo wglądu w akta sprawy, stanowi istotny przejaw zasady jawności postępowania, zapewnia stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym, a przez to prawo do obrony. Prawo wglądu do akt sprawy stanowi konkretyzację uprawnienia przewidzianego w art. 51 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić ustawa. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że prawo to "jest jednym ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, które stanowią jeden z istotnych elementów zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji" (wyrok TK z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. K 51/07, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego seria A z 2008 r., nr 5, poz. 87). Jest to bowiem wyraz jawności dla stron, postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ. Znajomość akt zapewnia realną możliwość składania wniosków dowodowych, co w konsekwencji pozwala wyjaśnić stan faktyczny sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a. Możliwość zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy, jest istotnym uprawnieniem procesowym, gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej, pogłębia zaufanie obywatela do władzy publicznej stosownie do art. 8 k.p.a., stanowiąc jednocześnie wypełnienie obowiązku organu do informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, o którym mowa w art. 9 k.p.a. Określając relacje podmiotu uprawnionego do korzystania z akt oraz organu administracji, wskazywana jest konieczność ich współdziałania, celem zapewnienia efektywnego prowadzenia postępowania, zgodnie z obowiązującymi standardami dobrej administracji. To na organie ciąży obowiązek stworzenia warunków gwarantujących stronie rzeczywistą możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych i jego wykorzystania w ramach uprawnień procesowych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 8 października 2018 r. o sygn. I OPS 1/18 i przywołane tam stanowiska doktryny i orzecznictwa, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (art. 73 § 1a k.p.a.). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (art. 73 § 3 k.p.a.). Art. 73 § 3 k.p.a. w w/w brzmieniu został wprowadzony ustawą z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 183). W uzasadnieniu projektu tej ustawy (druk nr 1637 z dnia 21 sierpnia 2013 r., Sejmu VII Kadencji) wskazano, że: "w art. 73 § 3 K.p.a. rozszerza się zakres elektronicznego wglądu w akta sprawy. W obecnym stanie prawnym dostęp on-line do akt sprawy zawężony pozostaje jedynie do "pism w formie dokumentu elektronicznego wnoszonych do organu administracji publicznej lub przez niego doręczanych". Wyłącza to możliwość zapewnienia dostępu w pozostałym zakresie akt sprawy, w tym elektronicznego dostępu do metryki sprawy (art. 66a K.p.a.). Projekt nowelizacji dopuszcza elektroniczny wgląd w akta sprawy w pełnym zakresie, co zwalnia obywatela z konieczności stawiania się w siedzibie organu w celu realizacji tego uprawnienia. W organach, które wdrożyły system elektronicznego zarządzania dokumentami, nowe rozwiązanie umożliwi, dzięki funkcjonalnościom tego systemu, dostępność informacji związanych z prowadzonym postępowaniem nie tylko dla urzędnika, ale także dla obywatela, będącego adresatem działań organu". Analiza treści w/w przepisu, jak również zacytowanego uzasadnienia projektu w/w ustawy nowelizującej, prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było zapewnienie stronie bezpośredniego dostępu do akt sprawy, bez konieczności osobistego stawiennictwa w siedzibie organu, co należy odczytywać także jako realizację, wyrażonej w art. 12 k.p.a., zasady szybkości i prostoty postępowania. Art. 73 § 3 k.p.a. jest przepisem określającym jeden ze sposobów zapewnienia stronie realizacji prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. Ustawodawca w tym przypadku posługuje się zwrotem "może zapewnić", co oznacza fakultatywny charakter tego konkretnego sposobu wyegzekwowania przyznanego stronie uprawnienia tj. wglądu w akta sprawy za pomocą systemu teleinformatycznego. Zatem uznać należy, iż art. 73 § 3 k.p.a. nie nakłada na organ obowiązku udostępnienia stronie akt sprawy administracyjnej poprzez prowadzony system teleinformatyczny. W świetle art. 73 § 3 k.p.a., organ administracyjny może zapewnić stronie dokonywanie wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, w sposób przewidziany tym przepisem, o ile: - ma własny system teleinformatyczny przeznaczony do realizacji tych zadań publicznych, - akta sprawy są prowadzone w całości postaci elektronicznej lub poszczególne dokumenty żądane przez stronę mają taką postać, - nastąpiło uwierzytelnienie strony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym, ewentualnie przy zastosowaniu innych technologii uwierzytelniania w systemie teleinformatycznym. Z treści art. 73 § 3 k.p.a., nie wynika obowiązek organu administracyjnego, przekształcania akt administracyjnych sprawy lub poszczególnych dokumentów prowadzonych w postaci papierowej, do postaci cyfrowej, w celu ich udostępnienia stronie w tej formie, ani obowiązek udostępniania ich w ogóle za pomocą jakichkolwiek środków komunikacji elektronicznej, np. poczty elektronicznej, lecz tylko za pośrednictwem własnego sytemu teleinformatycznego. Nie oznacza to jednak, że organ może odmówić stronie takiego sposobu wglądu do akt sprawy, nie uzasadniając w sposób dostateczny swojego stanowiska w tym zakresie. Organ odmawiając stronie udostępnienia wglądu do akt sprawy w formie określonej w art. 73 § 3 k.p.a., ma przede wszystkim obowiązek podania, czy posiada własny system teleinformatyczny, a w konsekwencji techniczną możliwość zapewnienia stronie elektronicznego dostępu do akt sprawy w takim systemie. W przypadku, gdy w/w wymogi są spełnione, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powinien wykazać, dlaczego – mimo potencjalnej możliwości zapewnienia stronie dokonania czynności określonych w art. 73 § 1 k.p.a. w formie elektronicznej – odmawia takiego sposobu zapewnienia stronie przysługującego jej prawa. Przy czym organ takie rozstrzygnięcie musi uzasadnić dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności (por. wyroki NSA z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. I OSK 2522/19, niepubl., sygn. I OSK 2568/19, niepubl. i sygn. I OSK 2552/19, opubl. LEX 3047877). Zatem, o ile w przedmiotowej sprawie organ mógł nie uwzględnić wniosku skarżącego, to jednak uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie spełnia podanych wyżej wymogów. Organ nie uzasadnił bowiem swojej odmowy, ani względami technicznymi, ani innymi racjonalnymi przesłankami, które dałyby się pogodzić z istotą omawianej instytucji, gdyż argumentacja organu jest w tym zakresie nieprzekonująca i niewystarczająca. Organ, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w żaden sposób nie zaprzeczył możliwości udostępnienia akt sprawy za pomocą posiadanego systemu teleinformatycznego. Zwrócił jedynie uwagę na dużą liczbę spraw inicjowanych przez skarżącego przed organami Policji różnego szczebla. Stanowisko organu sugeruje zatem, że z technicznego punktu widzenia realizacja wniosku skarżącego przez organ, byłaby możliwa, bowiem w przeciwnym wypadku, organ wyraźnie wskazałby brak możliwości technicznych. Celem wprowadzenia art. 73 § 3 k.p.a. w jego aktualnym brzmieniu, było m.in. odciążenie organów administracji publicznej od angażowania ich pracowników w zakresie realizacji prawa strony wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. w jego tradycyjnej formie, skoro udostępnienie wglądu do akt miało odbywać za pomocą systemu teleinformatycznego. Art. 73 k.p.a. nie limituje określonych w nim uprawnień strony, a nawet dopuszcza ich realizację po zakończeniu postępowania, zatem organ administracji publicznej nie jest uprawniony do oceny tego, czy żądanie strony jest uzasadnione zasadą jawności, jak również czy akta postępowania składają się z dokumentów już znanych stronie, czy jeszcze nie. Art. 73 § 3 k.p.a. w przeciwieństwie od art. 73 § 2 k.p.a., nie uzależnia skorzystania z wprowadzonej w nim możliwości, od wykazywania przez stronę interesu. Zatem, wprawdzie organ mógł odmówić uwzględnienia wniosku skarżącego złożonego w oparciu o art. 73 § 3 k.p.a., to jednak nie uzasadnił tej odmowy w taki sposób, który nie może zostać uznany za dowolny, co naruszyło art. 7 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. i skutkowało uchyleniem wydanych w sprawie postanowień obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.