III SA/Kr 1053/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 13 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Komendant Wojewódzki Policji, postanowieniem z dnia 13 lipca 2021 r. nr 44/2021 działając na podstawie art. 123 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia skarżącego K. J. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 5 czerwca 2021 r. skarżący złożył do Komendanta Powiatowego Policji wniosek o zdalne udostępnienie akt sprawy w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego. Postanowieniem z dnia [...] 2021 r., nr [...] Komendant Powiatowy Policji odmówił udostępnienia akt sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że komplet dokumentacji mieszkaniowej - w tym raportu o przydział lokal mieszkalnego skarżący odebrał osobiście w siedzibie Komendy Powiatowej Policji w dniu 27 sierpnia 2014 r. Organ I instancji podkreślił, że nie toczy się żadne postępowanie administracyjne, w którym zgromadzone zostałyby dokumenty inne od odebranych przez wnioskującego. W zażaleniu na postanowienie Komendanta Powiatowego Policji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Komendant Wojewódzki Policji, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie, wskazał, że akta, których udostępnienia domaga się skarżacy, zostały mu już udostępnione. W ocenie organu, skarżący w sposób celowy i z premedytacją dokonuje kolejnych czynności procesowych, kierując się wyłącznie chęcią zarzucenia organu bardzo dużą ilością spraw, a nie rozpoznaniem i zbadaniem istoty sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący zarzucił wydanemu rozstrzygnięcie uchybienie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu do podniesionych w zażaleniu okoliczności prawnych i faktycznych oraz nakazom ustawowym poprzez brak właściwego załatwienia sprawy. Wniósł o uchylenie postanowienia organu I i II instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 2 p.p.s.a. oraz o sporządzenie wystąpienia sygnalizacyjnego na podstawie art. 155 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarżący posiada już komplet materiałów, a działania skarżącego stanowią nadużycie prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2016 roku sygn. akt I SAB/Wa 411/16, stwierdzono, iż "celem strony (...) nie jest dochodzenie praw materialnych, lecz uporczywe wikłanie organu w szereg postępowań, aby następnie wnosić różnego rodzaju środki prawne. Tymczasem celem procedury administracyjnej jest umożliwienie stronie dochodzenia jej praw wynikających z prawa materialnego. Skarżącemu zależy na tym, aby tworzyć w organie kolejne piętra spraw administracyjnych. W działaniu skarżącego można dopatrzyć się pewnej formy nękania organu środkami prawnymi i środkami zaskarżenia przysługującymi mu w ramach ogólnej procedury administracyjnej. Jeżeli bowiem wydawane (...) decyzje nie są zgodne z żądaniami skarżącego, to skarżący wnosi lawinowo kolejne, szablonowe, często wzajemnie wykluczające się, niezawierające jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia, środki prawne, aby utrudnić organowi funkcjonowanie, spowodować nadmierne zaangażowanie organu w sprawy skarżącego, jeżeli chodzi o obsadę kadrową i koszty funkcjonowania organu." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powyższym wyroku stwierdził również, iż zarówno z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, jak i art. 17 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 roku, zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) wynika, że określony w danym państwie porządek prawny daje jednostce prawo do rozpatrzenia sprawy przez organ administracji publicznej, prawo do zaskarżania niezałatwienia przez organ sprawy w terminie oraz prawo zaskarżania aktów organów administracji publicznej. Jednakże jednostka winna korzystać z tych praw w sposób racjonalny, przemyślany. Taka działalność jednostki przyczynia się do właściwego funkcjonowania organów administracji publicznej, dlatego też tak działająca jednostka ma prawo oczekiwać, aby organ działał rzetelnie i sprawnie. Natomiast w sytuacji, gdy jednostka nadużywa swych praw, wówczas sama pozbawia się prawa do załatwienia jej sprawy rzetelnie i w rozsądnym terminie. W kwestii tego zagadnienia wypowiedział się również Naczelny Sad Administracyjny, który w postanowieniu z dnia 12 lipca 2016 roku sygn. akt I OZ 606/16 wskazał na zjawisko polegające na mnożeniu przez stronę bytów, które tylko pozornie mają charakter sprawy administracyjnej. Zdaniem Sądu takie działania nie zasługują na ochronę prawną, ponieważ nie są nakierowane na obronę interesu prawnego strony, a zatem stanowią nadużycie przysługującego jej prawa do terminowego załatwienia sprawy. Skutkiem powyższego jest utrudnienie (dezorganizacja) prawidłowego funkcjonowania organu, ale i obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochrony prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z wnioskiem o rozpoznanie niniejszej sprawy w tym trybie wystąpił skarżący. W terminie określonym w przepisie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 135 p.p.s.a. wykazała, że zostało ono wydana z naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowił art. 73 k.p.a. Zgodnie z jego § 1 strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Z kolei § 1a art. 73 k.p.a. przewiduje, że czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. § 2 powołanego przepisu daje stronie prawo do żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Z kolei jego § 3 stanowi, że organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Prawo wglądu do akt sprawy stanowi konkretyzację uprawnienia przewidzianego w art. 51 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić ustawa. Trafnie Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że prawo to "jest jednym ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, które stanowią jeden z istotnych elementów zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji" (wyrok TK z 27.06.2008 r., K 51/07, OTK-A 2008/5, poz. 87). Jest to bowiem wyraz jawności dla stron prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego. Strony powinny więc mieć dostęp do dotyczących ich akt postępowania z ograniczeniami wynikającymi z ustaw. Tak więc Konstytucja zakłada, że jedynie ustawy mogą wprowadzać określone ograniczenia w dostępie do dokumentów i zbiorów danych, w tym przypadku będzie to się odnosiło do akt postępowania. Takie ograniczenie w dostępie do akt sprawy przewiduje art. 74 k.p.a. W doktrynie przyjmuje się, że "przez akta sprawy należy rozumieć uporządkowany zbiór dokumentów zebranych w związku z prowadzoną sprawą, to jest w szczególności pism składanych przez stronę, protokołów, adnotacji, dowodów doręczenia pism. Są to dokumenty dotyczące zarówno postępowania w danej instancji, jak i wcześniejszych stadiów postępowania w danej sprawie. Do akt danej sprawy mogą być dołączone akta innego postępowania. W komentowanym przepisie (art. 73 k.p.a.) jest zatem mowa o wszelkich dokumentach, które organ prowadzący postępowanie zebrał na potrzeby rozstrzygnięcia danej sprawy" (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 73). Ust. 3 art. 73 k.p.a. podlegał dwukrotnym zmianom. Obecnie umożliwia on udostepnienie stronie akt administracyjnych poprzez wykorzystanie systemu teleinformatycznego organu, po uwierzytelnieniu strony w ściśle określony sposób. Sposób uwierzytelnienia został określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 670 z późn. zm.). Zgodnie z jego ust. 1 powołanego przepisu uwierzytelnienie użytkownika systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego, w którym udostępniane są usługi online, wymaga użycia: 1) środka identyfikacji elektronicznej wydanego w systemie identyfikacji elektronicznej przyłączonym do węzła krajowego identyfikacji elektronicznej, o którym mowa w art. 21a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1173 i 2320), lub 2) środka identyfikacji elektronicznej wydanego w notyfikowanym systemie identyfikacji elektronicznej, lub 3) danych weryfikowanych za pomocą kwalifikowanego certyfikatu podpisu elektronicznego, jeżeli te dane pozwalają na identyfikację i uwierzytelnienie wymagane w celu realizacji usługi online. Z kolei jego ust. 2 przewiduje, że podmiot publiczny, który używa do realizacji zadań publicznych systemu teleinformatycznego, może umożliwiać użytkownikowi uwierzytelnienie w tym systemie także przez zastosowanie innych technologii. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (Wyrok NSA z 14.07.2020 r., I OSK 2552/19, LEX nr 3047877) wskazuje się, że przepis art. 73 § 3 k.p.a. nie jest uzupełnieniem art. 73 § 1a k.p.a. co do bezwzględnego prawa strony wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. Jest on jedynie przepisem określającym jeden ze sposobów zapewnienia stronie tego prawa. Przy czym ustawodawca w tym przypadku posługuje się zwrotem "może zapewnić". Oznacza to fakultatywny charakter tego konkretnego (za pomocą systemu teleinformatycznego) sposobu na wyegzekwowanie przyznanego stronie uprawnienia. W konsekwencji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 73 § 3 k.p.a. nie nakłada na organ obowiązku udostępnienia stronie akt sprawy administracyjnej przez prowadzony system teleinformatyczny. W świetle art. 73 § 3 k.p.a. organ administracyjny może jedynie zapewnić stronie dokonywanie pewnych czynności tj. wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, w sposób przewidziany tym przepisem, o ile: - ma własny system teleinformatyczny przeznaczony do realizacji tych zadań publicznych, - akta sprawy są prowadzone w całości postaci elektronicznej lub poszczególne dokumenty żądane przez stronę mają taką postać, - nastąpiło uwierzytelnienie strony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym, ewentualnie przy zastosowaniu innych technologii uwierzytelniania w systemie teleinformatycznym. Takie fakultatywne sformułowanie tego przepisu nie oznacza jednak dowolności w postępowaniu organu. Organ ma bowiem obowiązek wskazania czy posiada własny system teleinformatyczny, a w konsekwencji techniczną możliwość zapewnienia stronie elektronicznego dostępu do akt sprawy w takim systemie oraz czy akta danej sprawy są w tym systemie prowadzone. W dalszej części powinien wykazać dlaczego - mimo potencjalnej możliwości - odmawia stronie zdalnego dostępu do akt postępowania, przy czym odmowa dostępu może nastąpić jedynie na podstawie ustawy. W niniejszej sprawie organ I instancji odmówił zdalnego udostępnienia skarżącemu akt sprawy z uwagi na to, że skarżący posiada już komplet dokumentacji. Ponadto z uwagi na zintensyfikowane działania skarżącego trwające od 2007r., które mają na celu dezorganizacje prawidłowego funkcjonowania organy przyjąć, że skarżący nadużył swojego prawa. Nie zostało natomiast stwierdzone, czy organ w ogóle posiada stosowny system teleinformatycznego, a także czy akta wnioskowanej sprawy są prowadzone w postaci elektronicznej. W związku z tym należy założyć, iż z technicznego punktu widzenia realizacja wniosku skarżącego jest dla Komendanta Powiatowego Policji możliwa, gdyż w innym przypadku wyraźnie na tę okoliczność powołałby się w pierwszej kolejności. Z kolei wskazanie przez organ wyżej wymienione powody, nie uzasadniają zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, odmowy ich udostępnienia stronie we wskazanej formie. Celem bowiem wprowadzenia przepisu art. 73 § 3 k.p.a. w jego obecnym brzmieniu było właśnie odciążenie organów administracji publicznej od angażowania ich pracowników odnośnie realizacji prawa strony wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. w jego tradycyjnej formie, skoro udostępnienie wglądu do akt ma odbywać za pomocą systemu teleinformatycznego. Natomiast sama podstawa odmowy dostępu do akt musi wynikać z określonego przepisu, który służy ograniczeniu tego prawa podmiotowego. W niniejszej sprawie brak jest takiej podstawy prawnej. Należy przy tym podkreślić, że regulacja dotycząca dostępu do akt sprawy znajduje także zastosowanie w postępowaniu o wydania zaświadczenia. Tak więc również w tym przypadku strona ma mieć zagwarantowane prawo dostępu do akt prowadzonej sprawy. Nie ma przy tym znaczenie, ile razy występuje ona o wydanie tego samego zaświadczenia. Zawsze organ administracyjny ma zapewnić jej dostęp do akt. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8.10.2018 r. (I OPS 1/18, ONSAiWSA 2019, nr 1, poz. 1) znajduje się stwierdzenie, że odmowa wydania kopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie nie sposób jednak przyjąć nadużycia prawa podmiotowego przez skarżącego. Musiałoby to być ewentualnie bardzo drobiazgowo wykazane w postępowaniu dowodowym, jak również za każdy razem takie badanie powinno się odnosić do dostępu do konkretnych akt postępowania administracyjnego, a nie generalnie do wszelkich akt administracyjnych prowadzonych przez organ, w których stroną jest osoba skarżąca. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.