III SA/Kr 1055/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Michna Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lipca 2020 r. sygn. akt [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] 2019 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 1, art. 2, art. 3, art. 4, art. 5 ust. 4b, art. 6, art. 8 pkt 6, pkt 7, art. 14, art. 15 ust. 1 pkt 2, ust. 2, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24, art. 25, art. 26, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111), Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017, poz. 1466), Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r. poz. 1497) oraz art. 41 § 1, § 2, art. 104, art. 107, art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a.") Wójt Gminy uchylił decyzję znak: [...] z dnia [...] 2019 r. w sprawie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego ze skutkiem od 1 lutego 2020 r. z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej rodziny skarżącej R. K. Organ I instancji wskazał, że w dniu 14 lutego 2020 r. skarżąca R. K. złożyła wniosek o przeliczenie dochodu w związku ze zmianą sytuacji dochodowej rodziny (uzyskanie przez nią zatrudnienia od 1 grudnia 2019 r.). Organ ustalił, że podstawą do przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego są dochody rodziny za 2018 rok, liczba osób w rodzinie wynosi 4, liczba dzieci wynosi 2, łączny dochód rodziny wynosi 6358,12 zł, a miesięczny dochód rodziny wynosi 529,84 zł. Dochód uzyskany wynosi 3744,03 zł (1850,10 zł + 1893,93 zł). Miesięczny dochód rodziny z uwzględnieniem dochodu utraconego i uzyskanego wynosi 4273,87 zł, a miesięczny dochód na jednego członka rodziny wynosi 1068,47 zł. Brak dochodu utraconego oraz odliczeń od dochodu. Kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń wynosi 674 zł na osobę w rodzinie. Organ stwierdził, że w tej sytuacji prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego nie przysługuje od 1 lutego 2020 r. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, podnosząc, że nie zgadza się z doliczaniem dochodu uzyskanego z tytułu podjęcia pracy do kwoty bazowej, która jest podstawą oceny prawa do świadczeń rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 lipca 2020 r. sygn. akt [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 3 pkt 1 ust. 1 lit. b. pkt 2, pkt 2a, pkt 23, art. 4, art. 5 ust 1 i 3, art. 6, art. 8, art. 12a, art. 14, art. 24, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111; powoływanej dalej jako "u.ś.r.") uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej okresu od 1.03.2020 r. do 31.10.2020 r. i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu I instancji, a w pozostałym zakresie to jest dotyczącym okresu od 1.02.2020 r. do 29.02.2020 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 17.03.2020 r.. do Kolegium wpłynęło pismo organu I instancji wraz z załączonymi dokumentami (świadectwo pracy) potwierdzającymi utratę zatrudnienia przez skarżącą od 1.03.2020 r. W dniu 18.03.2020 r. natomiast wpłynął wniosek o umorzenie postępowania w części dotyczącej okresu od 1.03.2020 r. do 31.10.2020 r., gdyż po przeliczeniu na nowo dochodu skarżącej organ przyznał jej świadczenie rodzinne na okres od 1.03.2020 r. do 31.10.2020 r. i tym samym decyzja uchylająca świadczenie rodzinne za przedmiotowy okres stała się bezprzedmiotowa. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a. jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny staje się bezprzedmiotowe, to postępowanie administracyjne winno zostać umorzone. Z informacji organu I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] 2020 r. znak [...] organ przyznał skarżącej świadczenia rodzinne za okres od 1.03.2020 r. do 31.10.2020 r. W konsekwencji należy uznać, że postępowanie administracyjne dotyczące decyzji z dnia [...] 2020 r. znak [...] w zakresie od 1.03.2020 r. do 31.10.2020 r. stało się bezprzedmiotowe. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, albowiem nie zgadza się z doliczeniem uzyskanego przez nią dochodu z tytułu podjęcia pracy do kwoty bazowej , która jest podstawa oceny prawa do świadczeń rodzinnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111; dalej powoływanej jako "u.ś.r."), która określa warunki nabywania prawa do tych świadczeń oraz zasady ich ustalania, przyznawania oraz wypłacania. Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.ś.r., jednym ze świadczeń rodzinnych jest zasiłek rodzinny oraz wymienione w art. 8 dodatki do tego zasiłku. Podstawowym warunkiem przyznania zasiłku rodzinnego jest spełnienie przez osobę ubiegającą się o to świadczenie kryterium dochodowego, które w dacie przyznania skarżącej świadczenia jak i w dacie weryfikacji wynosi 674 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie, a w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności – kwotę 764 zł w przeliczeniu na osobę (art. 5 ust. 2 u.ś.r.). Przekroczenie tego kryterium skutkuje odmową przyznania świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego i - konsekwentnie - dodatków do tego zasiłku. Skarżąca była uprawniona do pobierania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na córki P. K. w okresie zasiłkowym od 1 listopada 2019 r. do 31 sierpnia 2020 r. i N. D. w okresie zasiłkowym od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. na mocy decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2019 r. nr [...]. W trakcie pobierania świadczeń (w dniu 14 lutego 2020 r.) skarżąca wniosła "o ponowne przeliczenie dochodu (...) rodziny i ustalenie prawa do dalszej wypłaty świadczeń rodzinnych", a to w związku ze zmianą sytuacji dochodowej mogącej mieć wpływ na prawa do przyznanych świadczeń rodzinnych. Do wniosku tego dołączyła zaświadczenie Grupy A S.A. Sp. j. z siedzibą w T, z 12.02.2020 r., z którego wynika, że skarżąca jest zatrudniona w powyższej firmie od 1.12.2019 r., a wynagrodzenie z tego tytułu wynosi 2416,45 zł brutto, to jest 1893,93 zł netto. W postępowaniu przed organem odwoławczym został przez skarżącą przedłożony dokument w postaci świadectwa pracy z dnia 2.03.2020 r. wydanego przez Grupę A S.A. Sp. j. z siedzibą w T, z którego wynika, że skarżąca była zatrudniona w okresie od 1.12.2019 r. do 29.02.2020 r. Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 24 lit. c u.ś.r. uzyskanie dochodu oznacza uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ustawodawca przy ustalaniu kryterium dochodowego jako bazę traktuje rok kalendarzowy poprzedzający rok świadczeniowy. Jednakże, stosownie do art. 5 ust. 4b u.ś.r., w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Istotny jest przy tym przepis art. 24 ust. 7 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku, gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych lub obniżenie ich wysokości, świadczenia nie przysługują lub przysługują w niższej wysokości od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został osiągnięty. Wprowadzenie do ustawy pojęć dochodu uzyskanego jak i dochodu utraconego służyło urealnieniu dochodu rodziny w dacie przyznawania świadczeń ale także w okresie faktycznego ich pobierania. Poza dochodem z roku "bazowego", tj. roku poprzedzającego rok świadczeniowy, ustawodawca przy ustalaniu kryterium dochodowego uznał, że z uwagi na możliwą dynamikę sytuacji dochodowej w rodzinach, niezbędne jest ustalenie, czy na dzień orzekania przez organy nie doszło do takich istotnych zmian, które nakazują zastosowanie instytucji dochodu utraconego i uzyskanego. Celem wprowadzenia tych pojęć było nadto umożliwienie weryfikacji, czy już po przyznaniu świadczenia, w trakcie jego pobierania, nie nastąpiły w sytuacji dochodowej rodziny zmiany skutkujące brakiem podstaw do pobierania świadczenia. Z powyższego wynika, że ustawodawca miał na celu ustalenie dochodu na osobę w rodzinie w sposób jak najbardziej odzwierciedlający aktualny poziom tego dochodu. W świetle treści wniosku skarżącej z dnia 14 lutego 2020 r. oraz treści dołączonego do niego dokumentu stwierdzić należy, że zaistniała podstawa zweryfikowania dochodów rodziny skarżącej z uwagi na podjęcie przez skarżącą zatrudnienia z dniem 1 grudnia 2019 r. Następnie w postępowaniu odwoławczym został przedstawiony kolejny dokument z którego wynika, że zaistniała podstawa zweryfikowania dochodów rodziny skarżącej z uwagi na utratę przez skarżącą zatrudnienia z dniem 29 lutego 2020 r. Prawidłowo ustaliły organy, że dochodem na osobę w rodzinie, na podstawie którego należało ocenić prawo skarżącej do pobierania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami jest rok 2018. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] 2019 r. nie wynika, jaka została przez organ ustalona wysokość dochodu na osobę w rodzinie, jednakże decyzja powyższa stała się ostateczna. Natomiast uzyskanie przez skarżącą dochodu w styczniu i lutym 2019 r. nie miało znaczenia w świetle art. 5 ust. 4b u.ś.r. , ponieważ dochód ten został osiągnięty po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ale jest dochodem utraconym po miesiącu lutym 2020 r. (co wynika z przedłożonego przez skarżącą świadectwa pracy), czyli w okresie pobierania świadczenia i nie może on zostać doliczony do dochodu rodziny. Uwzględnienie tego dochodu nie miałoby także wpływu na istnienie prawa skarżącej do świadczenia od marca 2020 r., co znalazło potwierdzenie w kolejnej decyzji z dnia [...] 2020 r. znak: [...]. Z brzmienia przytoczonego wyżej art. 5 ust. 4b u.ś.r. jednoznacznie wynika, że organy winny ustalić nie tylko wysokość dochodów rodziny skarżącej za miesiące styczeń i luty 2020 r., ale także czy dochód ten był uzyskiwany w okresie, odnośnie którego weryfikowane jest prawo skarżącej do zasiłków rodzinnych na córki. W przypadku, gdyby w takiej wysokości dochód nie był osiągany w okresie, na który weryfikowane jest prawo do świadczenia, brak jest podstaw do uznania, iż zachodziły przesłanki wskazane w art. 5 ust. 4b u.ś.r. Za dochód uzyskany nie może bowiem być uznany dochód, który nie jest nadal uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji w dacie orzekania dysponował jedynie zaświadczeniem z dnia 12 lutego 2020 r., z którego wynikało, że skarżąca jest zatrudniona w Grupie A S.A. Sp. j. z siedzibą w T od 1.12.2019 r. Dochód z tego tytułu skarżąca uzyskała w styczniu 2020 r. Organ odwoławczy ustalił, że skarżąca z dniem 29.02.2020 r. utraciła uzyskany dochód, co wynika ze świadectwa pracy z dnia 2 marca 2002 r. Należy podnieść, że po pierwsze, aby móc skorzystać z kompetencji określonej w art. 5 ust. 4b u.ś.r., jak już wyżej wskazano, przedmiotowy dochód winien był być uzyskiwany w okresie, na który weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych zaś z akt sprawy nie wynika, by okoliczność ta miała miejsce. Ponadto, warunek osiągnięcia dochodu w miesiącu następującym po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, nie jest jedynym warunkiem doliczenia dochodu uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Drugim warunkiem wynikającym z art. 5 ust. 4b u.ś.r. jest kontynuacja uzyskiwania dochodu osiągniętego zgodnie z warunkiem pierwszym także w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Oznacza to, że uzyskiwanie dochodu określonego rodzaju musi być kontynuowane w okresie świadczeniowym, na który jest ustalane prawo do świadczeń rodzinnych. Kontynuacja ta musi mieć miejsce także w miesiącu, w którym organ wydaje decyzję ustalającą prawo do świadczenia. Powyższy pogląd, wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1434/18 (Lex nr 2635492) Sąd w składzie rozpoznającym skargę podziela w całości. Tylko bowiem takie rozumienie przepisu art. 5 ust. 4b u.ś.r. pozwala zrealizować cel, jaki przyświecał wprowadzeniu pojęcia dochodu uzyskanego, tj. jak najdalej idące urealnienie danych dotyczących dochodów beneficjentów świadczeń rodzinnych na datę przyznawania świadczeń lub na datę weryfikacji prawa do świadczeń, w różnych, odmiennych stanach faktycznych. Dotyczy to np. właśnie osiągnięcia dochodu w okresie pobierania świadczeń przez tylko krótki okres, co w istocie nie ma wpływu na sytuację materialną rodziny w całym okresie pobierania świadczeń. Należy zwrócić uwagę, że organ odwoławczy wydał decyzję w dniu 17 lipca 2020 r. dysponując świadectwem pracy, z którego wynikał faktu utraty przez skarżącą dochodu. Organ winien działać zgodnie z zasadą aktualności, to jest uwzględnić zmiany w szczególności stanu faktycznego, które miały miejsce po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Błędnie więc organ uznał, że bez względu na fakt utraty dochodu przez skarżącą w dniu 29 lutego 2020 r., która to okoliczność została wykazana dowodem z dokumentu w postaci świadectwa pracy, kwotę dochodu rodziny w miesiącu lutym 2020 r. należy powiększyć o dochód uzyskany z tytułu wynagrodzenia za pracę, co powoduje utratę przez skarżącą prawa do świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego i dodatków do niego z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. W przypadku bowiem utraty tego dochodu (co wynika ze świadectwa pracy) i nieosiągnięcia go w kolejnych miesiącach 2020 r. nie są spełnione przesłanki pozwalające stwierdzić uzyskanie dochodu zgodnie z regulacją wynikającą z art. 5 ust. 4b u.ś.r. Stwierdzić więc należy, że z uwagi na naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 4b u.ś.r., zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. Co prawda rozstrzygnięcie organu odwoławczego w zakresie punktu 1), to jest uchylające zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie umarzające postępowanie jest prawidłowe, jednakże uzasadnienie rozstrzygnięcia prawidłowe nie jest, a ponieważ uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część, zachodziła konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji w całości z obrotu prawnego. Przystępując ponownie do rozpatrzenia niniejszej sprawy, organy winny mieć na uwadze powyższe uwagi dotyczące interpretacji przepisu art. 5 ust. 4b u.ś.r. i związanej z tym konieczności ustalenia, czy dochód z tytułu pobieranego przez skarżącą wynagrodzenia za pracę może być zakwalifikowany jako dochód uzyskany, skoro skarżąca dochód ten utraciła w trakcie pobierania świadczenia. Na marginesie należy podnieść, że organ I instancji powołał jako podstawę rozstrzygnięcia w decyzji z dnia [...] 2019 r., nr [...], art. 155 k.p.a., który pozwala na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, za zgodą strony. Zgody takiej strona w trakcie postępowania nie wyraziła, co również powoduje, że decyzja organu I instancji nie jest prawidłowa. Nadto w odniesieniu do decyzji z dnia [...] 2019 r. znak [...] organ I instancji orzekł dwukrotnie: decyzją z dnia [...] 2020 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję, a decyzją z dnia [...] 2020 r. nr [...] zmienił powyższą decyzję. Organ odwoławczy posiadał w dacie orzekania wiedzę o wydanych – wyżej opisanych – decyzjach. W związku z powyższym, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.