III SA/Kr 1056/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) WSA Katarzyna Marasek - Zybura po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2023 r. sprawy ze skargi I. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 9 maja 2023 r. nr SKO.GN/4160/40/2023 w przedmiocie ustalenia kosztów postepowania rozgraniczeniowego skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie (dalej: SKO lub Kolegium) postanowieniem z dnia 9 maja 2023 r. nr SKO.GN/4160/40/2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 262 § 1 pkt 2, art. 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a.") po rozpatrzeniu zażalenia I. D. (dalej: "skarżący"), utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Ż. z dnia 28 marca 2023 r. znak: [...] w sprawie ustalenia kosztów postępowania z rozgraniczeniowego w wysokości 1570 zł i zobowiązania: skarżącego - właściciela działki nr [...] w Ł., do uiszczenia kosztów w wysokości 785 zł; R. G. – właściciela działki nr [...] w Ł., do uiszczenia kosztów w wysokości 318,99 zł oraz R. U. – właściciela działki nr [...] i [...] w Ł., do uiszczenia kosztów w wysokości 466,01 zł. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 19 listopada 2021 r., skarżący zwrócił się do Burmistrza Ż. o rozgraniczenie nieruchomości tj. działki nr [...] z działkami nr [...], [...], [...], [...] położonymi w Ł. Postępowanie rozgraniczeniowe zakończone zostało ostateczną decyzją Burmistrz Ż. z dnia 28 marca 2023 r. o zatwierdzeniu ustalonego w toku postępowania przebiegu granicy działki nr [...] z działkami nr [...], [...] i [...] położonymi w Ł. W związku z powyższym, Burmistrz Ż., postanowieniem z dnia 28 marca 2023 r znak: [...], orzekł ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 1570,00 zł i zobowiązał właścicieli rozgraniczanych działek do uiszczeniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego w liczonych od długość granic rozgraniczanych nieruchomości. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych wyłonił wykonawcę w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych i zawarł z wykonawcą stosowną umowę. Po zakończeniu postępowania wykonawca przedłożył fakturę nr [...] na kwotę 1 570 zł. Organ poinformował również, że koszty zostały ustalone w oparciu o przepisy art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 152 kodeksu Cywilnego. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli skarżący i R. U. Skarżący zwrócił uwagę, iż geodeta wykonujący rozgraniczenie wykonał czynności, które nie były związane z rozgraniczeniem przedmiotowej nieruchomości. Ponadto stwierdził, iż kosztami winien być obciążony właściciel działek nr [...] i [...], który w 2021 r. zniszczył istniejące znaki graniczne. Z kolei R. U. wskazał, że to nie on wnosił o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, bowiem nie kwestionował istniejącej granicy. Zwrócił uwagę, że nie jest tak, iż koszty postępowania zawsze rozkładane są na wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego. W niniejszej sprawie, wobec braku kwestionowania granicy przez niego, nie powinien być obciążany kosztami, bowiem subiektywne i nieuzasadnione przeświadczenie wnioskodawcy o nieprawidłowym przebiegu granicy nie powinno powodować obciążenia kosztami pozostałych stron. Wskazał, że "w niniejszym postępowaniu od początku wszystkie strony, poza wnioskodawcą, wskazywały na to, iż wnioskowane przez niego rozgraniczenie jest prowadzane wyłącznie w interesie I. D. a pozostali właściciele nieruchomości nie powinni ponosić jego kosztów". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, postanowieniem z 9 maja 2023 r., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu, organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powalał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie oraz przytoczył treść uchwały siedmiu sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zasadnie ustalił koszty rozgraniczenia, które podzielone zostały na właścicieli rozgraniczanych działek proporcjonalnie do długości granic. Jak wynika z akt sprawy, uprawniony geodeta przeprowadził czynności ustalenia granic, wskazał na działania, jakie zostały podjęte w tym względzie oraz jakie dowody i dokumenty wzięto pod uwagę w toku postępowania. Wyjaśnił, że wcześniej nie było prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe, nie ustalono wiążąco granic nieruchomości, dlatego podjęto działania w celu ustalenia granic pomiędzy nieruchomościami. Nie ulega zatem wątpliwości, że granice nieruchomości stały się sporne. W konsekwencji – zdaniem organu odwoławczego - skoro nastąpił spór, co do granicy, która wcześniej nie była prawnie ustalona, nie ma podstaw do tego, aby obciążać kosztami tylko jedną stronę postępowania. Zasady uiszczania kosztów postępowania rozgraniczeniowego od lat są w orzecznictwie sądów administracyjnych ustalone i opierają się na istnieniu interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy, który jest niezależny od tego, który z właścicieli nieruchomości zainicjował postępowanie. Judykatura stoi na stanowisku, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w przypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one wszystkie strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. W związku z powyższym, odnosząc się do zarzutu R. U., organ odwoławczy stwierdził, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym (por. Wyrok NSA z 26.01.2022 r., l OSK 669/19, LEX nr 3335663). Odnosząc się do zarzutu I. D., organ odwoławczy wyjaśnił, że po pierwsze, składając wniosek o rozgraniczenie winien liczyć się z tym, że poniesie koszty postępowania rozgraniczeniowego. Po wtóre, geodeta w sprawdzaniu technicznym oraz w protokołach granicznych wskazał na podejmowane czynności, które były niezbędne do ustalenia granic nieruchomości. Podkreślił, że uprawniony geodeta ma obowiązek analizy wszelkich dostępnych dokumentów i dokonania stosownych obliczeń. W sprawozdaniu technicznym geodeta wskazał na mankamenty istniejącego materiału dowodowego i na zakres prowadzonych prac. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i obciążenie kosztami stron postępowania w sposób proporcjonalny strony, w sytuacji, w której konieczność ponownego rozgraniczenia nieruchomości implikowana była tylko i wyłącznie działaniami uczestnika R. U., w wyniku których uszkodzono znaki graniczne nieruchomości. 2. art. 7 k.p.a. wyrażającego zasadę proporcjonalności poprzez wydanie decyzji w oderwaniu od zasad sprawiedliwości, proporcjonalności bezstronności rozdzielając koszty postępowania rozgraniczeniowego po równo pomijając istotne okoliczności co do przyczyn konieczności przeprowadzenia wtórnego rozgraniczenia, które wymaga wnikliwego, szczegółowego zbadania sprawy a odwoływanie się do tej zasady dokonuje się głównie w przypadku podjęcia decyzji uznaniowej jaką właśnie jest skarżona decyzja. 3. art. 8 k.p.a. polegającego na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej, w sytuacji w której organ posiadał wiedzę co do rzeczywistego i okoliczności, które doprowadziły do przeprowadzenia rozgraniczenia działek mimo to rozłożył koszty proporcjonalnie mimo braku zawinienia po stronie skarżącego. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o obciążenie kosztami strony, która doprowadziła do konieczności rozgraniczenia nieruchomości. W odpowiedzi na skargi, organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 9 maja 2023 r. utrzymująca w mocy postanowienie Burmistrza Ż. z dnia 28 marca 2023 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego i zobowiązujące skarżącej do zapłaty z tego tytułu kwoty 785 zł. Rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.), w skrócie pgik, a także przepisy rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Rozgraniczenie ma na celu ustalenie przebiegu granic nieruchomości (art. 29 ust. 1 pgik). Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony - stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 pgik - jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic - zgodnie z art. 31 ust. 1 pgik - wykonuje geodeta upoważniony przez ww. organy. Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji określają przepisy ww. rozporządzenia wykonawczego. Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 2 pgik). Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (ust. 3). W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 pgik). Z powołanych przepisów wynika zasada udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości, a zatem kosztami koniecznymi postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Nie budzi też wątpliwości, że koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości nie regulują kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Z tego względu koszty postępowania rozgraniczeniowego są określane na podstawie art. 262 §1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem stronę obciążają między innymi te koszty postępowania, które zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 152 k.c., który również w niniejszej sprawie ma zastosowanie, właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Ustalenie wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia następuje w drodze postanowienia wydawanego przez organ jednocześnie z wydaniem decyzji. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.). Z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące możliwości zastosowania w postępowaniu administracyjnym art. 152 i 153 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny wydał uchwałę (Uchwała NSA(7w) z 11.12.2006 r., I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 26), zgodnie z którą organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jak i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwentnie należy przyjąć, iż w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, iż to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, że postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel nieruchomości sąsiedniej może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne lub nie jest znany ich przebieg. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ostatecznie, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c., stanowiącej, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Pogląd wyrażony w wyżej wymienionej uchwale NSA jest jednolicie podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stanowisko to podziela również w pełni skład orzekający w niniejszej sprawie. W świetle art. 269 § 1 p.p.s.a. uchwała ta ma charakter prawnie wiążący. Należy jednak wskazać, że przedmiotowa uchwała ma zastosowanie tylko do przypadków prawidłowo wszczętego postępowania rozgraniczeniowego. W doktrynie podkreśla się, że "potrzeba rozgraniczenia nieruchomości powstaje wtedy, gdy granice gruntów nie zostały ustalone albo stały się sporne, a wznowienie znaków granicznych nie może nastąpić" (S. Rudnicki, Rozgraniczenie [w:] S. Rudnicki, G. Bieniek, M. Gdesz, Nieruchomości. Problematyka prawna, G. Bieniek, M. Gdesz, Warszawa 2013). Dalej autor ten podaje, że "przesłanką rozgraniczenia gruntów jest spór w sprawie przebiegu granicy". Identyczne stanowisko zajmuje D. Felcenloben (zob. Administracyjno-sądowy model rozgraniczania nieruchomości [w:] Granice nieruchomości i sposoby ich ustalania, Warszawa 2013). Konieczne jest więc istnienie sporu co do granicy lub brak jej ustalenia. Należy bowiem podkreślić, że na postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego nie przysługuje zażalenie i dlatego strona, która nie wnosiła o jego przeprowadzenie musi zostać zabezpieczona przed jego dokonaniem wbrew przepisom prawa na wniosek sąsiada. W niniejszej sprawie Sąd nie ma jednak wątpliwości co do istnienia sporu pomiędzy właścicielami działek ewidencyjnych [...] (własność skarżącego) oraz działkami nr [...] i [...] (własność R. U.) i działką [...] (własność R. G.) – wszystkie działki położone są w Ł. Geodeta dokonujący rozgraniczenia wskazał, że pomiary dwóch wcześniejszych operatów - [...] (podział działki nr [...]) i [...] (podział działki nr [...]) - oparto na osnowie pomiarowej o malej dokładności. Na danych z tych operatów oparto następne opracowania: operat [...] (podział dz. [...] i innych), [...] - wznowienie znaków granicznych dz.nr [...] oraz [...] - wznowienie znaków granicznych dz. [...]. W/w wykonane wznowienia wywołały ostry spór graniczny pomiędzy stronami. Geodeci wykonujący opisane wznowienia wykonali prace w terenie na podstawie materiałów archiwalnych (wykazy współrzędnych zawarte w operatach archiwalnych), bez przeprowadzenia stosownej analizy dokładności, zwłaszcza dokładności osnowy pomiarowej, która była zakładana do wykonania pomiarów w operatach archiwalnych. Co więcej należy dodatkowo podkreślić, że samo postępowanie rozgraniczeniowe było wszczęte na wniosek skarżącego. Stąd niewątpliwie każda ze stron tego postępowania rozgraniczeniowego miała interes prawny w rozgraniczeniu. Na jego skutek została bowiem prawidłowo wyznaczona granica w terenie. Trafne jest więc stanowisko organu, że koszty rozgraniczenia należało podzielić po połowie miedzy strony postępowania. W sytuacji, gdy istnieje spór co do przebiegu granicy, nie można bowiem zasadnie twierdzić, że interes prawny w postępowaniu rozgraniczeniowym ma tylko jedna ze stron postępowania. Postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w interesie właścicieli wszystkich nieruchomości, których granica stała się sporna. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży więc w interesie prawnym właścicieli wszystkich rozgraniczanych nieruchomości (zob. wyrok WSA w Lublinie z 19.09.2023 r., III SA/Lu 255/23, LEX nr 3620965). Nie ma przy tym znaczenia jakie było źródło sporu i kto w tym zakresie ponosi winę. Ocena istnienia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości objętych procedurą rozgraniczeniową odbywa się nie na podstawie ich indywidualnego, subiektywnego podejścia do konieczności rozgraniczenia i tego kto ma rację, ale jest oparta na okolicznościach obiektywnych towarzyszących rozgraniczeniu. Skoro więc istniała spór o granicę, to obiektywnie rzecz biorąc, każdy z właścicieli sąsiadujących nieruchomości miał obiektywnie rozumiany interes prawny w rozgraniczeniu. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.