III SA/Kr 1060/12

Sygn. akt III SA/Kr 1060/12 | | WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 marca 2013r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.), Sędziowie WSA Halina Jakubiec, WSA Maria Zawadzka, , Protokolant Ewelina Kalita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym stoiska do sprzedaży obwarzanków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. D. kwotę 440,00 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 marca 2013r. Decyzją z dnia [...] 2012r. Nr [...] Prezydent Miasta odmówił wydania M. D. zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym ul. A 6 i 8 stoiska do sprzedaży obwarzanków o powierzchni 1 m2. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji przytoczył treść art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Wskazał również, iż zgodnie z Zarządzeniem Prezydenta Miasta z dnia [...] 2004r. nr [...] w sprawie zasad użytkowania i ochrony przestrzeni publicznej historycznego zespołu Miasta oraz jego załącznikiem nr 3 (mapą) ubieganie się o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod stoisko do sprzedaży obwarzanków jest możliwe w miejscu, w którym taka lokalizacja została przewidziana. Natomiast na pozostałym terenie, zgodnie z 4 § w/w Zarządzenia Prezydenta Miasta, lokalizacja elementów wyposażenia przestrzeni objętych ochroną konserwatorską, poza elementami wskazanymi w załączniku nr 3 oraz zgodnie z procedurą ZIKiT-25 wymaga każdorazowo uzyskania opinii pozytywnej, oprócz opinii Głównego Plastyka Miasta, także opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz opinii Głównego Architekta Miasta. Organ I instancji podniósł, iż pismem z dnia 25 listopada 2011r. Nr [...] Miejski Konserwator Zabytków wydał opinię negatywną. Również Główny Architekt Miasta pismem z dnia 8 grudnia 2011r. Nr [...] wydał opinię negatywną. Zdaniem organu I instancji, propozycja lokalizacji stoiska przy ul. A 6 i 8 nie spełnia wymogów zarządzenia, gdyż w tym miejscu nie przewidziano lokowania jakichkolwiek punktów handlowych. Wobec powyższego organ I instancji uznał, iż wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tej lokalizacji pod usytuowanie stoiska do sprzedaży obwarzanków nie jest możliwe. Organ I instancji podkreślił, iż warunkiem uzyskania decyzji zezwalającej w drodze postępowania administracyjnego jest uzyskanie wszystkich opinii pozytywnych. W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydenta Miasta M. D. wniosła o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym ul. A 6 i 8 stoiska do sprzedaży obwarzanków o powierzchni 1 m2. Decyzji organu I instancji odwołująca się zarzuciła naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię, oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Odwołująca się podniosła, iż zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. M. D. stwierdziła, iż Zarządzenie z dnia [...] 2004r. nr [...], na które powołał się Prezydent Miasta, nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie może być podstawą wydania decyzji wobec obywatela. Natomiast akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały, zgodnie z treścią art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się do kwestii negatywnych opinii wydanych przez Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz Głównego Architekta Miasta odwołująca się podniosła, iż żadna z tych opinii nie zawiera uzasadnienia faktycznego oraz prawnego. W ich treści powołano się jedynie na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2004r. nr [...], nie uzasadniając dlaczego na innym terenie, konkretnie wskazanym przez Wnioskodawczynię, taka lokalizacja nie może mieć miejsca. Odwołująca się uważa zatem, iż przywołane opinie nie posiadają zupełnie uzasadnienia faktycznego, co uniemożliwia polemikę z ich treścią. Odwołująca się stwierdziła także, iż Prezydent Miasta w swojej decyzji powołał się na w/w opinie i na fakt ich odmownego charakteru, jednak sam również nie przedstawił uzasadnienia faktycznego swojej negatywnej decyzji. Odmowną decyzję uzasadnił bowiem jedynie faktem, iż propozycja lokalizacji stoiska przy ul. A 6 i 8 nie spełnia wymogów zarządzenia, gdyż w tym miejscu nie przewidziano lokowania jakichkolwiek punktów handlowych. Oznacza to, zdaniem odwołującej się, iż decyzja organu I instancji nie posiada uzasadnienia faktycznego oraz prawnego. W opinii M. D., przedstawiona przez nią propozycja lokalizacji stoiska handlu obwoźnego do sprzedaży obwarzanków w pasie drogowym pomiędzy kamienicami przy ul. A 6 i 8 nie stanowi utrudnień i przeszkód w wykorzystaniu wskazanego pasa drogowego zgodnie z jego przeznaczeniem, tj. ruchem pieszych, ruchem i postojem pojazdów. Dodatkowo odwołująca się podniosła, iż takie stoisko nie wpływa negatywnie na wygląd krajobrazu kulturowego, zabytków oraz historycznego układu urbanistycznego Miasta, gdyż jest ono elementem kultury [...], a sprzedawane w nim produkty są produktami regionalnymi a co za tym idzie atrakcją turystyczną i wpływają pozytywnie na wizerunek Miasta. Wobec powyższego odwołująca się uważa, iż decyzja organu I instancji powinna zostać uchylona ponieważ jest dowolną, stanowi daleko idące przekroczenie uznania administracyjnego, nie posiada uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, nie wskazuje jakie powody przemawiały za wydaniem takiego rozstrzygnięcia, a co za tym idzie uniemożliwia stronie polemikę ze stanowiskiem organu. Decyzją z dnia 9 maja 2012r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 39 i art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. nr 19, poz. 115 z późn. zm.), § 2 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. nr 140, poz. 1481) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012r. Nr [...]. W ocenie Kolegium, decyzja organu l instancji jest prawidłowa, albowiem zgromadzony w aktach materiał dowodowy w postaci negatywnej opinii Działu Inżynierii Ruchu ZIKIT z dnia 19 grudnia 2011r. oraz negatywnych opinii Głównego Architekta Miasta z dnia 8 grudnia 2011r. i Głównego Plastyka Miasta z dnia 9 grudnia 2011r. wyraźnie stwierdza, że lokalizacja nie spełnia wymogów obowiązującego Zarządzenia Prezydenta Miasta, które w tym miejscu nie przewidziało lokowania jakichkolwiek punktów handlowych. Kolegium uznało zatem, iż organ l instancji dokonał prawidłowych ustaleń zarówno prawnych, jak i faktycznych opierając się w pierwszym rzędzie na przepisach ustawy i rozporządzenia a w dalszej kolejności na Zarządzeniu Prezydenta Miasta. Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodziła się M. D. i pismem z dnia 18 czerwca 2012r. wniosła na nią skargę, domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, oraz art. 7 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji oraz przekroczenie uznania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła te same argumenty, które podniosła wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym stanem prawnym oraz orzecznictwem. Na rozprawie w dniu 5 marca 2013r. pełnomocnik skarżącej podniósł, iż art. 39 ustawy o drogach publicznych nie mógł stanowić podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, gdyż stanowisko sprzedaży obwarzanków nie jest obiektem budowlanym, a tylko obiektów budowlanych dotyczy zakaz ich lokalizacji w pasie drogowym oraz możliwość uzyskania w wyjątkowych sytuacjach zgody na ich lokalizację w pasie drogowym. Pełnomocnik skarżącej podtrzymał również zarzut o niezgodności z prawem zarządzenia Prezydenta Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Sąd doszedł do przekonania, że została ona wydana z naruszeniem prawa, tak samo jak poprzedzająca ją decyzja organu I instancji. Przede wszystkim należy podnieść, iż w tej sprawie organy administracji częściowo oparły swoje rozstrzygnięcia na podstawie aktów prawnych, które nie mogą stanowić podstawy prawnej dla wydania decyzji administracyjnej. Tym samym naruszono art. 6 k.p.a., który obliguje każdy organ administracji do przestrzegania zasady praworządności. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Oznacza to, że wydanie decyzji administracyjnej dopuszczalne jest tylko na podstawie wymienionych w tym przepisie źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Do tej kategorii nie można zaliczyć ani zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] 2004r. w sprawie zasad użytkowania i ochrony przestrzeni publicznej historycznego zespołu Miasta, ani też powołanego w jego podstawie zarządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. w sprawie uznania za pomnik historii (Monitor Polski z 1994 r. Nr 50, poz. 418). Tym samym nie można uznać za zgodną z prawem decyzji opartej na podstawie tego Zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia [...] 2004r.. Należy zauważyć, że dla obu orzekających w sprawie organów to Zarządzenie Prezydenta Miasta stanowiło podstawę prawną wydanych decyzji. Powodem odmowy wyrażenia zgody na lokalizację w pasie drogowym stoiska do sprzedaży obwarzanków były bowiem negatywne opinie organów wymienionych w tym Zarządzeniu. Zarządzenie to nie zostało wprawdzie wymienione jako podstawa prawna decyzji, ale organy powołały się na nie w uzasadnieniach, traktując je jako przesądzające o negatywnym rozpatrzeniu wniosku strony. Treść wydanych w sprawie decyzji nie pozostawia żadnych wątpliwości, że podstawą negatywnych dla strony rozstrzygnięć były negatywne opinie Miejskiego Konserwatora Zabytków (pismo z dnia 25 listopada 2011r. Nr [...]), Głównego Architekta Miasta (pismo z dnia 8 grudnia 2011r. Nr [...]) oraz Działu Inżynierii Ruchu ZIKIT (pismo z dnia 19 grudnia 2011r.), a więc opinie jednostek wewnętrznych. Obowiązek zasięgania opinii takich jednostek nie wynika z żadnego przepisu powszechnie obowiązującego, lecz jest to fragment wewnętrznej procedury podejmowania rozstrzygnięcia. Samodzielnie kształtowanie takiej procedury przez organ administracji jest dopuszczalne, pod warunkiem że nie narusza ona przepisów prawa powszechnego i na tę wewnętrzną opinię nie powołuje się organ rozstrzygający sprawę w wydanej decyzji. W demokratycznym państwie prawa nie jest dopuszczalne wydanie decyzji na podstawie takich opinii, od których nie ma strona możliwości wniesienia środka zaskarżenia, chyba że możliwość tę wyłączył akt prawny o randze co najmniej ustawowej (por. pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2007r., III SA/Kr 1338/06). Oparcie decyzji na podstawie prawnej nie mieszczącej się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego musi być kwalifikowane jako istotne naruszenia prawa i stanowi powód uchylenia tych decyzji. Należy nadto zauważyć, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w ogóle nie odwołują się do przesłanek ustawowych, które winny były zostać rozważone przy rozstrzyganiu wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zaś lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu. Natomiast art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9.04.1998 r., sygn. akt II SA 36/98, opub. w LEX nr 41643 zawarł tezę, zgodnie z którą: "stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zabrania się umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego. Jednakże w myśl ust. 3 tego artykułu zlokalizowanie w pasie drogowym wymienionych urządzeń następuje w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłącznie za zezwoleniem Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych lub uprawnionego przez niego Naczelnego Dyrektora Okręgu Dróg Publicznych bądź właściwego zarządu drogi. Zezwolenie to wydane w formie decyzji może określać warunki na jakich urządzenia obce mogą być umieszczane w pasie drogowym. Niewątpliwym jest, że decyzja taka ma charakter uznaniowy, co nie znaczy, że może być decyzją dowolną. Organ administrujący by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne a następnie wykazać jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem". Oceniając z tego punktu widzenia wydane w tej sprawie decyzje należy uznać, że zostały one wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Decyzje uznaniowe, a do nich należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, nie są decyzjami dowolnymi. Co do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym istnieje obowiązek szczegółowego uzasadnienia. Nie jest wystarczające wskazanie, że dany organ podał motywy rozstrzygnięcia, ale dodatkowo musi on wykazać, iż w danej sprawie nie można było sprostać żądaniom strony. W tej zaś sprawie organy powołały się na zarządzenie Prezydenta Miasta i negatywne opinie wskazanych powyżej podmiotów wewnętrznych, które odwołują się jedynie do treści tego zarządzenia Prezydenta Miasta wskazującego, że we wnioskowanej lokalizacji nie dopuszcza się lokowania punktów handlowych. Tymczasem organ zarządzający drogami publicznymi winien był ocenić dopuszczalność wydania zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego tylko na podstawie przesłanek pozostających w zakresie jego kompetencji, a więc przesłanek, o których mowa w przytoczonym powyżej przepisie art. 39 ust. 3 ustawy. Tego jednak w niniejszej sprawie nie zrobił. Decyzje są lakoniczne. Nie zawierają uzasadnienia odwołującego się do przesłanek ustawowych, ograniczając się jedynie do niedopuszczalnego powołania się na treść wspomnianego Zarządzenia Prezydenta Miasta. Stanowi to oczywisty przejaw naruszenia zasady uznaniowości. Organy nie odniosły się do treści przesłanek ustawowych z art. 39 ust. 3, nie zbadały bowiem czy w sprawie zachodzą "szczególnie uzasadnione przypadki" oraz czy zlokalizowanie stoiska z obwarzankami "spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi". Nie wyjaśniono stronie z jakich powodów jej przypadek nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie. Zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów noszą znamiona dowolności. Zgodnie z art. 9 k.p.a. każdy organ administracji publicznej ma obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W tej sprawie żaden z organów nie wskazał stronie na powinność uzasadnienia wystąpienia szczególnych przesłanek uzasadniających udzielenie zezwolenia i tych przesłanek nie rozważał. W niniejszej sprawie organy winny były uzasadnić wydanie decyzji powołaniem się na spełnienie przesłanek wynikających z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przesłanki odmowy powinny być dokładnie i szczegółowo uzasadnione. Nie jest natomiast zasady argument strony skarżącej, że wymóg uzyskiwania zgody na lokalizację w pasie drogowym dotyczy tylko budowli, albowiem zarówno z treści art. 39 ust. 1 pkt 1, jak i ust. 3 ustawy o drogach publicznych wyraźnie wynika, że wymóg uzyskania zgody obejmuje obok obiektów budowlanych także urządzenia niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Mając na uwadze wskazane powyżej naruszenia prawa materialnego oraz procesowego stwierdzone przez Sąd w obu wydanych w sprawie decyzjach, zostały one uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając ponownie sprawę należy uwzględnić zawartą powyżej ocenę prawną Sądu. Ponowna decyzja może zostać wydana po należytym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, musi opierać się tylko na przepisach prawa powszechnie obowiązującego i szczegółowo uzasadniać podjęte rozstrzygnięcie, opierając się na ustawowych przesłankach. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącym od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego wpisu oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika.