III SA/Kr 1065/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Molczyk Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Sylwia Piwowarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 maja 2014 r., nr [.....], po rozpatrzeniu odwołania S. J. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy O. z dnia [.....] 2014 r. nr [.....] o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego dla S. J. na okres od dnia 1 marca 2014 r. do dnia 31 marca 2014 r. w wysokości 153,00 zł, działając na podstawie art. 16, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2013, poz. 1456) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej przyjęto, że w niniejszej sprawie spełniony jest przez S. J. warunek określony w art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreślono, że wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności złożono w dniu 12 lipca 2012 r. W następstwie wniesionego odwołania, Sąd Rejonowy [....] w K. wyrokiem z dnia [.....] 2013 r., sygn. akt: [.....] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności i uznał S. J. za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustalono, że orzeczenie Sądu stało się prawomocne w dniu 13 grudnia 2013 r., a odpis wyroku S. J. odebrał w dniu 18 marca 2014 r. Organ pierwszej instancji powołał się na treść regulacji art. 24 ust. 2a oraz ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożył S. J. W uzasadnieniu szczegółowo opisano przebieg postępowania dotyczącego uzyskania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zwracając uwagę na stan zdrowia. Podkreślono, że w czasie rozprawy przed Sądem Rejonowym poinformowano S. J., że wyrok zostanie przesłany do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, a za jego pośrednictwem do Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w O. Z uwagi jednak na brak postępu w sprawie oraz zbliżający się termin, do którego S. J. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, S. J. samodzielnie zwrócił się o wydanie wyroku Sądu oraz bezzwłocznie złożył wniosek o zasiłek pielęgnacyjny. Odwołujący się podkreślił, że czuje się pokrzywdzony w związku z zaistniałą sytuacją, ponieważ został wprowadzony w błąd. Podniósł, że z jego strony nie było żadnego zaniedbania w przedmiocie terminowości złożenia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny. Powyższa decyzja narusza ponadto zaufanie do instytucji państwowych, które w swoich rozstrzygnięciach i decyzjach powinny kierować się dobrem obywateli i roztaczać pieczę nad osobami niepełnosprawnymi. Kolegium, uzasadniając własne rozstrzygnięcie, podało, że podstawę prawną przyznania wnioskowanego w niniejszej sprawie świadczenia stanowi art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że należało przyznać wnioskodawcy zasiłek pielęgnacyjny, a zagadnieniem które wymaga weryfikacji jest ustalenie początkowego okresu, od którego zasiłek został przyznany. W związku z tym konieczne jest nawiązanie do treści art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazano, że co do zasady - prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (wynika to z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Z kolei w myśl art. 24 ust. 2a ustawy - jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Kolegium podkreśliło, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4 ustawy). Mając na uwadze regulację art. 24 ust. 2a ustawy oraz okoliczności faktyczne niniejszej sprawy Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji orzekł w niniejszej sprawie prawidłowo. Wniosek o zasiłek pielęgnacyjny złożono w dniu 21 marca 2014 r., jednak kluczowy jest moment wydania orzeczenia o niepełnosprawności, a w zasadzie jego uprawomocnienia. Wyrok Sądu Rejonowego w K. z dnia [....] 2013 r. sygn. akt [....] uprawomocnił się w dniu 13 grudnia 2013 r. Zakładając nawet, że właśnie od daty uprawomocnienia powyższego wyroku należy liczyć termin trzech miesięcy, o którym mowa w art. 24 ust. 2a ustawy oświadczeniach rodzinnych, to wnioskodawca nie złożył wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w tym terminie. Z akt sprawy wynika, że wniosek złożono w dniu 21 marca 2014 r., a zatem organ pierwszej instancji był władny przyznać zasiłek od dnia 1 marca 2014 r. Datą końcową przyznania świadczenia jest dzień 31 marca 2014 r., ponieważ orzeczenie o niepełnosprawności przyznano na czas określony do końca miesiąca marca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w świetle cytowanej wyżej regulacji oraz daty uprawomocnienia się orzeczenia Sądu Rejonowego w K. oraz momentu złożenia wniosku o przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, brak było możliwości przyznania zasiłku wcześniej niż od dnia 1 marca 2014 r. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2014 r. nr: [....] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. J. Skarżący uznał zaskarżoną decyzję za krzywdzącą. Wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności toczyło się bardzo długo. W tym czasie poniósł znaczne koszty związane z dojazdami do K. na badania i komisje lekarskie, nie mógł korzystać z rehabilitacji. Podniósł, że złożył wniosek o zasiłek pielęgnacyjny bezzwłocznie po odebraniu wyroku Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Nie miał świadomości, że musi złożyć wniosek w terminie 3 miesięcy od wyroku sądu, nie został o tym poinformowany przez sąd ani organy. Wskazał przy tym na swoją bardzo trudną sytuację finansową, gdyż w związku ze swoją niepełnosprawnością nie może podjąć pracy zarobkowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zasygnalizować należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). W ocenie Sądu ustalony przez organy administracji stan faktyczny w niniejszej sprawie znajduje uzasadnienie w dokumentacji znajdującej się w aktach. Postępowanie w tym zakresie zostało przeprowadzone prawidłowo. Okoliczności faktycznych nie kwestionuje również skarżący. Skarżący domagał się zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z treści art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) w jego brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 30 maja 2014 r. zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji i przysługuje on m.in. osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9 i art. 14-16 i art. 17 tej ustawy. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 16 ust. 2 ustawy). W stosunku do zasiłku pielęgnacyjnego ustawodawca zmodyfikował sposób ustalenia daty początkowej prawa do tego zasiłku w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Zgodnie z ust. 4 powołanego art. 24 ustawy prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę w tym składzie wyniki literalnej wykładni art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy zmodyfikować rezultatami wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu w duchu argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07 (OTK-A 2007/9/106, Dz. U. 2007/200/1446) zgodnie z którą zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności. Trybunał wskazał, że biorąc pod uwagę przede wszystkim cel zasiłku pielęgnacyjnego, a ponadto tryb orzekania o niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianymi prawem terminami może trwać kilka miesięcy, ustanowiony w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych termin jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, gdyż narusza wynikający z zasady państwa prawnego nakaz przestrzegania przez ustawodawcę poprawnej legislacji. Przepis ten, w systemie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu wynikającego z art. 69 Konstytucji. Co prawda przypadek, na tle którego Trybunał Konstytucyjny dokonał oceny dotyczył zgodności art. 24 ust. 2 ustawy z Konstytucją RP, jednak motywy tego wyroku mają w pełni zastosowanie w tej sprawie. W związku z powyższym decyzje organów obydwu instancji naruszają normę wynikająca z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu ich wydania w związku z art. 69 Konstytucji. W świetle wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego powołany przepis winien być rozumiany w ten sposób, że osoba niepełnosprawna winna otrzymać zasiłek pielęgnacyjny za okres, w którym jest - zgodnie z orzeczeniem właściwej władzy publicznej - niepełnosprawna w stopniu uzasadniającym jego przyznanie, przy czym istotne jest nie to kiedy niepełnosprawny wystąpił z wnioskiem o świadczenie, ale to czy rzeczywiście, w świetle orzeczenia właściwej władzy publicznej, był niepełnosprawny w odpowiednim dla przyznania zasiłku pielęgnacyjnego stopniu. Orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności jest w niniejszej sprawie prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w K. Wydział [.....] z dnia [.....] 2013 r., sygn. akt: [....], którym zmieniono decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw orzekania o Niepełnosprawności z dnia [.....] 2012 r. i zaliczono skarżącego do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia 3 czerwca 2009 r. na czas określony do dnia 31 marca 2014 r. W rozpatrywanej sprawie skarżący zatem od powyższego momentu wystąpienia niepełnosprawności w stopniu znacznym (tj. od dnia 3 czerwca 2009 r.), ma prawo uzyskać zasiłek pielęgnacyjny w określonej wysokości. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jaki i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na skutek błędnej wykładni art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że wskazane wyżej uchybienia dotyczy decyzji organów obydwu instancji i nie może być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie decyzji organów obydwu instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy uwzględnią wskazaną wyżej ocenę prawną. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.