III SA/Kr 1065/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Katarzyna Marasek-Zybura Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Olkuszu na uchwałę Rady Gminy Klucze z dnia 14 czerwca 2024 r. nr V/23/2024 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych działających na terenie Gminy Klucze, uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach oraz działaniach wspierających i zabezpieczających imprezy masowe na terenie Gminy Klucze I. stwierdza nieważność § 1 ust. 1 lit. b w zakresie zwrotu "organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę" oraz § 1 ust. 2 w całości; II. w pozostałej części skargę oddala. Rada Gminy Klucze podjęła w dniu 18 czerwca 2024 r. uchwałę nr V/23/2024 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych działających na terenie Gminy Klucze, uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach oraz działaniach wspierających i zabezpieczających imprezy masowe na terenie Gminy Klucze. Skargę na tę uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Olkuszu, domagając się jej unieważnienia w całości i zarzucając jej istotne naruszenie przepisów, tj. – art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2025, poz. 244) - zwanej dalej: u.o.s.p. przez przekroczenie delegacji ustawowej i uregulowanie w § 1 ust. 2 oraz § 2 ust. 2 uchwały kwestii wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w sytuacji, gdy przepis ten wyraźnie określa zakres uchwały ograniczając jej regulację wyłącznie do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, a to przez wprowadzenie nieznanego ustawie warunku wypłaty ekwiwalentu pieniężnego polegającego na konieczności potwierdzenia przez Komendę Powiatową Państwowej Straży Pożarnej w Olkuszu (lub Komendanta danej jednostki ochotniczej straży pożarnej) uczestnictwa w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach oraz działaniach wspierających i zabezpieczających imprezy masowe, – art. 15 ust. 2 u.o.s.p. przez przekroczenie delegacji ustawowej i nieuprawnione dookreślenie w § 1 ust. 1 lit. b) ustawowego pojęcia "szkoleń lub ćwiczeń" przez nieuprawione zawężenie zakresu szkoleń lub ćwiczeń, za które należny jest ekwiwalent pieniężny do szkoleń lub ćwiczeń organizowanych wyłącznie przez Państwową Straż Pożarną lub gminę. W uzasadnieniu skargi Prokurator powołał art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p. dalej podał, że w § 1 ust. 2 oraz § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały wskazano, że podstawą wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego jest potwierdzenie przez Komendę Powiatową Państwowej Straży Pożarnej w Olkuszu (lub Komendanta danej jednostki ochotniczej straży pożarnej) uczestnictwa w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach oraz działaniach wspierających i zabezpieczających imprezy masowe. W ocenie Prokuratora uchwalając powyższy zapis, Rada Gminy Klucze przekroczyła delegację ustawową, uzależniając wypłatę ekwiwalentu pieniężnego od nieznanego ustawie warunku. Rada została upoważniona ustawowo bowiem wyłącznie do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego. Uzależnianie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego od spełnienia dodatkowych wymogów (w tym przypadku od potwierdzenia udziału w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach oraz działaniach wspierających i zabezpieczających imprezy masowe) pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanym radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej. Podobnie w § 1 ust. 1 lit. b) zaskarżonej uchwały doszło do przekroczenia zakresu kompetencji, gdyż przepisy ustawy nie upoważniają rady do uzależniania przyznania uprawnienia do ekwiwalentu pieniężnego od tego czy szkolenie organizowane jest przez Państwową Straż Pożarną lub gminę (art. 3 pkt 6 u.o.s.p.). W związku z powyższym, wskazane zapisy uchwały w sposób istotny naruszały prawo – były niezgodne z ustawą kompetencyjną, a pozostawienie ich w obrocie prawnym mogło prowadzić do sporów. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Klucze uwzględnił skargę w całości i wniósł o umorzenie postępowania. Dodatkowo Wójt przedłożył uchwałę nr XX/135/2025 Rady Gminy Klucze z dnia 23 lipca 2025 r. zmieniającą zaskarżoną uchwałę w ten sposób, że skreślony został zwrot "organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę" w ust. 1 lit. b oraz ust. 2 uchwały Nr V/23/2024 z dnia 14 czerwca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd stwierdził nieważność jedynie części zaskarżonych przepisów (w kształcie analogicznym jak zapisy uchylone w ww. uchwale z 23 lipca 2025 r.) ponieważ w pozostałej części zaskarżona uchwała nie naruszała prawa. Na wstępie Sąd zaznacza, że uwzględnienie zarzutów Prokuratora przez Radę Gminy Klucze nie mogło stanowić podstawy umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Powyższe wynika z różnic pomiędzy uchyleniem uchwały (lub jej zmianą), a stwierdzeniem nieważności zaskarżanych przepisów przez sąd administracyjny. Skutek uchylenia lub zmiany następuje z momentem wejścia w życie uchwały zmieniającej (tu 14 dni od daty publikacji w Dzienniku Urzędowym - § 5 uchwały Nr XX/135/2025 z dnia 23 lipca 2025 r.). Natomiast skutek stwierdzenia nieważności przez sąd administracyjny jest tzw. skutkiem ex tunc co oznacza wsteczne działanie wydanego w sprawie wyroku sądu administracyjnego. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 września 2007 r., II OSK 1046/07 oraz z 8 listopada 2017 r., I OSK 1055/17 uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie można także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, a więc w zakresie kompetencji przypisanych organowi, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.). Sąd stwierdzając nieważność jedynie części ww. przepisów kierował się zasadami proporcjonalności wynikającymi z art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Tym samym nie tylko zgodność z prawem, ale także ocena stopnia naruszenia prawa oraz znaczenie danej regulacji dla wspólnoty samorządowej powinny być uwzględniane przy kontroli uchwały organu stanowiącego gminy. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości spowodowałoby, że przyznane w myśl uchwały wynagrodzenia w formie ekwiwalentu byłyby wynagrodzeniami wypłaconymi bez podstawy prawnej. W konsekwencji ingerencja co do finansowania niewątpliwie istotnych dla społeczności lokalnej strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych – byłaby nieproporcjonalna. Wobec uznania przez Radę Gminy zasadności zarzutów Prokuratora w części należy tylko powtórzyć, że niedopuszczalne jest modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju naruszenie należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Nie budzi żadnych wątpliwości, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.s.p. strażak ratownik ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały i wysokość tego ekwiwalentu nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Rację miał więc Prokurator, że uwarunkowanie przyznania ekwiwalentu tylko w przypadku szkoleń i ćwiczeń organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, a także od potwierdzenia przez Komendę Powiatową Państwowej Straży Pożarnej w Olkuszu nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej, uzależniając wypłatę od nieznanego ustawie warunku. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) w pkt I wyroku. W pozostałej zaś części skargę oddalił (pkt II wyroku) na podstawie art. 151 Prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi.