III SA/Kr 1069/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Piotr Lechowski NSA Wiesław Kisiel (spr.) Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A.B na decyzję Wojewody z dnia 11 lipca 2005r., nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Wyrokiem z dnia [...] 2000 r., IC [...], Sąd Rejonowy, Wydział I Cywilny nakazał pozwanym D.F. i S.F., by opuścili wraz z osobami ich prawa reprezentującymi i opróżnili z rzeczy lokal mieszkalny nr [...] przy ulicy D. [...]. Natomiast wyrokiem z dnia [...] 2001 r. Sąd Rejonowy, Wydział I Cywilny ustalił, że D. F. przysługuje uprawnienie do lokalu socjalnego, którego obowiązek dostarczenia spoczywa na Gminie Miasta. Od dnia [...] 2004 r. D.F. zamieszkała w lokalu nr [...] w budynku nr [...] na os.G., natomiast lokal przy ul. D. (wraz z kluczami do niego i do piwnicy) przekazała A. B. w dniu [...] 2004 r. Swoje rzeczy z tego mieszkania przewiozła do przydzielonego lokalu na os. G. [...], natomiast rzeczy należące do S.F. spakowała do kartonów i pozostawiła w mieszkaniu w obecności A.B.. (oświadczenie zainteresowanej, karta nr 105). Według relacji A.B. (karta 93) rzeczy te znajdowały się w schowku pod schodami. Od dnia [...] 2001 r. S.F. przebywa w jednostkach penitencjarnych jako skazany. Zakończenie odbywania kary pozbawienia wolności przewidziane jest na dzień [...] 2007 r. W tej sytuacji egzekucja wyroku eksmisyjnego z dnia [...] 2000 r., IC [...] prowadzona przez komornika, została umorzona na wniosek wierzyciela (pismo Komornika Sądowego Rewiru [...] przy Sądzie Rejonowym z dnia [...] 2005 r., karta 113). W dniu [...] 2004 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie o wymeldowanie S.F. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul.D. [...]. Zakończyło się ono wydaniem przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia [...] 2004 r. o wymeldowaniu strony z tego lokalu. Jednakże Wojewoda uchylił tą decyzję w dniu [...] 2005 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] 2005, nr [...] Prezydent Miasta odmówił wymeldowania S.F. z lokalu nr [...] przy ul. D. [...], gdzie był on zameldowany na pobyt stały. Stanowisko to podzielił organ II instancji, wydając decyzję z dnia 11 lipca 2005 r. Jako podstawę prawną wskazano art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz.U..r.2000, nr 98, poz.1071 z późn.zm.) w związku z art.15 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (jednolity tekst: Dz.U..r.2001, nr 87, poz.960 z późn.zm.). Organ administracyjny uznał, że nie zaistniała przesłanka skutkująca wymeldowanie z pobytu stałego, o jakiej stanowi przepis art.15 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a mianowicie opuszczenie miejsca pobytu stałego. Zdaniem organu odwoławczego, przeprowadzone postępowanie wyjaśniające bezspornie wykazało, iż S. F. od dnia [...] 2001 r. nie mieszka w miejscu pobytu stałego, w lokalu nr [...] przy ul. D. [...], gdyż odbywa karę pozbawienia wolności.. D.F. (była żona S.F.) oświadczyła w postępowaniu w I instancji w dniu [...] 2004 r. i w dniu [...] 2005 r., iż S. F. do czasu aresztowania go mieszkał w lokalu przy ul. D [...]. Ponieważ została orzeczona eksmisja z przedmiotowego lokalu, którą objęty został także były mąż, więc w [...] 2004 r. D.F. przekazała A.B. wymieniony lokal, w tym także rzeczy należące do byłego męża i przeniosła się do lokalu socjalnego. W czynnościach tych S.F. nie uczestniczył. Nie ma ona kontaktu z byłym mężem i nie wie, gdzie zamieszka po opuszczeniu zakładu karnego (k.: 27 i 74 akt sprawy). W takiej sytuacji organ administracyjny doszedł do wniosku, że przebywanie S.F. poza miejscem pobytu stałego na skutek osadzenia go w Zakładzie Karnym nie może być potraktowane jako "opuszczenie miejsca pobytu stałego" w rozumieniu przepisów art.15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Takie opuszczenie może być wyłącznie dobrowolne. Natomiast nieobecności S.F. w lokalu przy ul. D. [...] nie można uznać za efekt dobrowolnej zmiany stałego zamieszkania, albowiem ta nieobecność spowodowana została wyłącznie zatrzymaniem strony przez Policję, a następnie osadzeniem w Zakładzie Karnym. Zgodnie z art.8 ust.l cytowanej ustawy pobyt w zakładach karnych, czy aresztach śledczych uważany jest za pobyt czasowy i przejściowy, niebędący trwałym opuszczeniem miejsca pobytu stałego w rozumieniu art.15 ust2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Z tego też względu zarzuty podnoszone w odwołaniu A.B. nie mogą wpłynąć na merytoryczną zmianę decyzji organu I instancji. Faktem jest, iż wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...] 2000 r., sygn. akt IC [...] orzeczono eksmisję S.F. z lokalu przy ul. D. [...], ale czynności eksmisyjne nie zostały przez komornika wykonane. Z pisma Komornika Sądu Rewiru [...] przy Sądzie Rejonowym z dnia [...] 2005 r. wynika, iż postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie zostało umorzone na wniosek wierzyciela (k.82 akt sprawy). Orzecznictwo sądów administracyjnych konsekwentnie podkreśla, iż samo orzeczenie eksmisji nie jest jeszcze równoznaczne z opuszczeniem lokalu. Element stanu faktycznego polegający na opuszczeniu dotychczasowego miejsca pobytu stałego uznaje się za spełniony dopiero wówczas, gdy eksmisja zostanie faktycznie wykonana w drodze postępowania egzekucyjnego na podstawie prawomocnego wyroku. Decyzja Wojewody została przez A B. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący powołuje się na niesporny fakt, że D.F. dobrowolnie i bez żadnego przymusu wydała lokal nr [...] przy ul. D. [...]zarządcy nieruchomości A. B. w dniu [...] 2004 roku. Od dnia wydania lokalu nie można zasadnie przyjąć, że w lokalu tym dobrowolnie zamieszkuje S.F. Moment wydania lokalu kończy posiadanie mieszkania zarówno przez D.F., jak i przez S.F. , nawet, jeżeli D.F. wydała lokal bez porozumienia ze S. F. Obecnie właściciele nieruchomości przy ul. D. [...] są w posiadaniu lokalu swobodnie i bez jakichkolwiek przeszkód i lokal ten remontują. Skarżący ocenił jako błędne twierdzenie organów I i II Instancji, że wymeldowanie mogłoby uzasadniać tylko i wyłącznie wykonanie wyroku przez komornika sądowego. Wydanie decyzji odmownej stworzyło fikcję meldunkową. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Przesłanki pozwalające na wymeldowanie osoby z pobytu stałego z lokalu określone są w art.15 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Dla wymeldowania danej osoby winny zostać spełnione łącznie dwie przesłanki, a mianowicie opuszczenie lokalu powinno mieć charakter zarówno trwały, jak i dobrowolny. Natomiast brak tytułu prawnego do lokalu nie może być podstawą do wydania orzeczenia w tego typu sprawach. Zgodnie bowiem z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., K 20/01, art.9 ust.2 powołanej ustawy jest niezgodny z art.52 ust.l i art.83 w związku z art.2 Konstytucji RP. Konsekwencją takiego rozstrzygnięcia TK jest nieobowiązywanie tej części art.15 ust.2, która zobowiązuje do badania uprawnień do przebywania w lokalu jako przesłanki zameldowania i jego utraty. Trybunał Konstytucyjny przyjął w uzasadnieniu wyroku, że organ meldunkowy nie rejestruje uprawnień do lokalu, a jedynie gromadzi informacje o miejscu pobytu osoby. Z akt sprawy wynika, że opuszczenie lokalu przez S.F. nie ma charakteru dobrowolnego i trwałego, albowiem jest to efektem osadzenia S.F. w Zakładzie Karnym. Na mocy wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] 2000r. została wprawdzie orzeczona eksmisja S. F. z przedmiotowego lokalu, lecz nie została ona wykonana przez komornika, a postępowanie egzekucyjne zostało umorzone. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że samo orzeczenie eksmisji nie jest równoznaczne z opuszczeniem lokalu i aby można mówić o opuszczeniu dotychczasowego miejsca pobytu eksmisja musi zostać wykonana. W konsekwencji należało (zdaniem organu administracyjnego) orzec, że S.F. nie opuścił miejsca pobytu stałego w sposób trwały i dobrowolny, a tym samym nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art.15 ust.2 powołanej ustawy, a co za tym idzie - działając zgodnie z literą prawa organy administracji nie były władne do wydania decyzji o jego wymeldowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Organy administracyjne nie mają wątpliwości, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było z urzędu i Sąd podziela to zdanie, skoro S.F. nie żądał kontrolowanego postępowania. Prawo przedmiotowe przyznaje interes prawny w takiej sprawie i możliwość występowania w charakterze strony wyłącznie osobie, która ma być wymeldowana. Osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące, jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. Organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. (art.15 ust.1 i 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych). Do roku 2002 r. prawo przedmiotowe łączyło ze sobą ewidencję ludności z tytułem prawnym do lokalu osób zameldowanych. Wprawdzie już przed rokiem 2002 prezentowano niekiedy odmienno interpretację (przykładowo w wyroku z dnia 7 września 1998 r., SA/Ka 441/89, OSP 1991, nr 2, poz.33, NSA stwierdził "Złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną, ani nie działa jako pełnomocnik lub przedstawiciel strony, powinno spowodować wydanie odmownej decyzji z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Prowadzenie postępowania administracyjnego zmierzającego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy mogłoby nastąpić, gdyby właściwy organ administracji państwowej wszczął postępowanie z urzędu albo na wniosek podmiotu do tego legitymowanego."), ale zdecydowanie dominował pogląd, że do przesłanek zameldowania należy również tytuł prawny do lokalu. Tytułem przykładu można powołać wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2001 r., SA/Rz 847/2000: "Źródłem prawa lub obowiązku nie zawsze jest prawo administracyjne, jako że wynikać on może również np. z prawa cywilnego. Tak może być w przypadku postępowania w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu, w którym legitymacja procesowa przysługuje podmiotowi mającemu prawo do lokalu, z którego wymeldowanie ma nastąpić, czy prawo dysponowania nim, a więc jego właścicielowi, wynajmującemu, najemcy, czy osobie której przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu." Sytuacja uległa radykalnej zmianie po podjęciu przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 27 maja 2002 r. wyroku w sprawie K20/01 (OTK-A r. 2002, nr 3, poz.34, LEX 54068). Trybunał stanął na stanowisku, że art.9 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest niezgodny z art.52 ust.1 i art.83 w związku z art.2 Konstytucji RP. Art.9 ust.2 powołanej ustawy dotyczy danych, które nie są objęte ewidencją ludności. Potwierdzenie posiadania uprawnienia do przebywania w lokalu mieszkalnym nie służy bowiem rejestrowaniu tych uprawnień przez organ meldunkowy. Ustawodawca nakazał wykonywanie obowiązku, którego realizacja pociąga za sobą niekonieczne ciężary, co jest niezgodne ze konstytucyjnymi standardami dotyczącymi dopuszczalnej uciążliwości nakładanych na człowieka i obywatela obowiązków. Powyższe stanowisko TK ukształtowało późniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych. W szczególności, w wyroku z dnia 4 kwietnia 2004 r., V SA 2981/00 NSA stwierdził: "Ponieważ przepis art.15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, wyczerpująco wyznacza sytuacje, w których dopuszczalne jest wymeldowanie określonej osoby z pobytu stałego bez jej oświadczenia woli, dlatego musi być interpretowany ściśle, jako rozwiązanie prawne o charakterze wyjątkowym, stanowiące odstępstwo od ogólnej reguły działania organów prowadzących ewidencję ludności wyłącznie na wniosek osób wykonujących własny obowiązek meldunkowy." Skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, orzekający w niniejszej sprawie również stanął na tym stanowisku, nie podzielając ty, samym poglądu przeciwnego wyrażonego np. w wyroku z NSA dnia 10 kwietnia 2003 r., V SA 3695/02, LEX nr 148851, gdzie stwierdzono: "W sprawie o wymeldowanie postępowanie dotyczy interesu prawnego właścicieli, których sfery prawnej dotyczą wymagane prawem materialnym przesłanki wymeldowania i w konsekwencji ich interes prawny, o którym mowa w art.28 K.p.a., może uzasadniać żądanie czynności organu w postaci wymeldowania." W konsekwencji ani właściciel budynku, ani jego zarządca poprzez swe zawiadomienie o przesłankach wymeldowania nie uzyskują charakteru strony, a postępowanie toczy się z urzędu. Dlatego organ administracyjny nie może samemu sobie odmówić uwzględnienia wniosku o wymeldowanie. Jeżeli organ administracyjny dojdzie do wniosku, że nie zostały spełnione przesłanki wymeldowania powinien umorzyć postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu (art.105 K.p.a.). Wojewoda otrzymał odwołanie zarządcy budynku czyli od osoby niebędącej stroną w sprawie. Mimo to organ I instancji potraktował wnioskodawcę jako stronę. Tymczasem organ odwoławczy niedostrzegający przesłanej wymeldowania S. F. powinien był uchylić decyzję Prezydenta Miasta odmawiającą uwzględnienia wniosku właściciela nieruchomości o wymeldowanie S. F. oraz umorzyć postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe (art.138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Organy administracyjne dokonały więc błędnego zastosowania prawa procesowego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Dlatego należało orzec jak w sentencji niniejszego wyroku, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowisko organów administracyjnych jest błędne również w zakresie stosowania prawa materialnego. Nie ma mianowicie podstaw twierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że każde umorzenie eksmisji oznacza, że strona nie opuściła lokalu w rozumieniu art.15 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Egzekucja wyroku orzekającego eksmisję z lokalu jest aktem równoznacznym z ustaniem pobytu osoby eksmitowanej w rozumieniu art.6 ust.1 ustawy. Jeśli nawet po wykonaniu egzekucji eksmitowana osoba wbrew woli wierzyciela egzekucyjnego wtargnie do lokalu, nie stanowi to stałego jej pobytu z zamiarem stałego przebywania (będącego generalnie przesłanką zameldowania) i nie uchyla zaistniałej wcześniej przesłanki wymeldowania. (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2003 r., V SA 1398/02, LEX nr 159189; podobnie wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1985 r., SA/Po 1137/84, wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2003 r., II SA/Po 1591/2001; wyrok NSA z dnia 1 marca 2002, V SA 2027/01). Organy administracyjne uwzględniły powyższą wykładnię, jednakże wyprowadziły z niej nieprawidłowe wnioski w odniesieniu do sytuacji faktycznej występującej w niniejszej sprawie. Egzekucja została mianowicie umorzona z powodu jej bezprzedmiotowości. Skoro lokal został opróżniony całkowicie po uprawomocnieniu się wyroku eksmisyjnego, to osiągnięte zostały cele i skutki dla jakich wydany został ten wyrok i wszczęta eksmisja. Dlatego tego rodzaju braku eksmisji nie można zrównywać z bezskutecznością eksmisji, nieprowadzącą do opróżnienia lokalu i uniemożliwiającą wymeldowanie. Dlatego w niniejszej sprawie należało ustalić, że po opuszczeniu lokalu przez S.F. i po opróżnieniu tego lokalu z rzeczy tej osoby powstał stan faktyczny równorzędny z trwałym i dobrowolnym opuszczeniem lokalu przez S. F., w rozumieniu art.15 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Dlatego w tym zakresie należało orzec jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W dalszym toku postępowania organy administracyjne ocenią stan rzeczy na dzień ponownego załatwiania sprawy, przy uwzględnieniu powyższej wykładni prawa (art.153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).