III SA/Kr 107/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) NSA Krystyna Kutzner Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skarg J. Ł. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 grudnia 2013 r. nr [...] z dnia 3 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z dnia 3 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego skargi oddala. W dniu [...] 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy wydał decyzje: 1. Nr [...] o odmowie przyznania J. Ł. zasiłku celowego, 2. Nr [...] o odmowie przyznania J. Ł. zasiłku celowego na zakup leków i leczenie, 3. Nr [...] o odmowie przyznania J. Ł. zasiłku okresowego. Jako powód odmowy przyznania w/w zasiłków organ I instancji wskazał brak współpracy J. Ł. z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej oraz uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania. Uzasadniając swoje decyzje organ I instancji wskazał, że w dniu 2 października 2013 r. pracownik socjalny wraz z funkcjonariuszem Policji udali się do miejsca zamieszkania J. Ł. w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jednak pomimo tego, że J. Ł. był obecny w domu oraz że został pouczony, iż odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego będzie skutkować negatywnym załatwieniem wniosku i wydaniem decyzji odmawiającej przyznanie świadczenia, nie wyraził on zgody na jego przeprowadzenie. Organ I instancji wskazał, że w związku z tym, że J. Ł. od wielu lat jest klientem Ośrodka Pomocy Społecznej, sytuacja jego rodziny jest znana organowi z urzędu. Organ I instancji stwierdził, iż J. Ł. mieszka wspólnie i gospodaruje z matką w budynku nr [...] w G. Od 1997 r. J. Ł. regularnie składa wnioski o pomoc finansową do czasu podjęcia pracy i uzyskania pierwszych dochodów jednak od tego czasu nie zrobił nic aby swoją niekorzystną sytuację zmienić wykorzystując własne możliwości jak np. intensywne poszukiwanie pracy zwłaszcza, że jest w wieku produkcyjnym. Organ I instancji wskazał, iż niejednokrotnie pracownicy Ośrodka przeprowadzali z J. Ł. rozmowy na temat ewentualnej aktywizacji zawodowej oraz przedstawiali mu propozycje udziału w projekcie aktywizacji społecznej i zawodowej organizowanym przez Ośrodek. Podejmowane były także kontakty z Powiatowym Urzędem Pracy oraz Powiatowym Centrum Funduszy Europejskich w celu wystosowania dla J. Ł. ofert pracy bądź szkoleń. Zdaniem organu I instancji, brak poprawy sytuacji J. Ł. wynika z przyjmowanej przez niego postawy i negatywnego nastawienia do otaczającej rzeczywistości oraz do działań Ośrodka Pomocy Społecznej, do których odnosi się krytycznie. Organ I instancji stwierdził również, że dochód rodziny J. Ł. przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej na kwotę 456 zł i w związku z tym nie kwalifikuje się on do otrzymania zasiłków celowych i zasiłku okresowego. Organ I instancji uznał również, iż sytuacja rodziny J. Ł. nie stanowi szczególnego przypadku uzasadniającego przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Organ I instancji stwierdził, że Ośrodek Pomocy Społecznej dysponuje ograniczonymi środkami pieniężnymi na pomoc społeczną i zmuszony jest do racjonalnego gospodarowania posiadanymi środkami, mając na uwadze zarówno potrzeby wnioskodawcy jak i potrzeby innych osób mieszkających na terenie Gminy a będących w trudnej sytuacji materialnej. Mając zatem na względzie fakt uniemożliwienia przez J. Ł. przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jak również jego roszczeniową i bierną postawę, bez jednoznacznego przejawiania inicjatywy i woli pokonywania trudności przy wykorzystywaniu własnych możliwości, organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. Od powyższych decyzji J. Ł. wniósł odwołanie, w którym wyraził niezadowolenie ze sposobu załatwienia jego spraw. Ponadto J. Ł. podniósł w odwołaniu szereg zarzutów przeciwko pracownikom Ośrodka Pomocy Społecznej . W dniu 2 grudnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję Nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2013 r. Nr [...]. Natomiast w dniu 3 grudnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzje: 1. Nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2013 r. Nr [...], 2. Nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2013 r. Nr [...]. Decyzje Kolegium zostały wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 2 ust. 1, art. 4, art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 11 ust. 2, art. 38 ust. 1 pkt 2, art. 39 ust. 1 i 2 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.) oraz § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823). Kolegium wskazało, iż J. Ł. zamieszkuje i gospodaruje wspólnie ze swoją matką, a więc stanowią oni razem dwuosobową rodzinę. Rodzina ta utrzymuje się z renty i dodatku pielęgnacyjnego w łącznej kwocie 920,85 zł, którą otrzymuje matka J. Ł. Kolegium stwierdziło, że kryterium dochodowe dwuosobowej rodziny, wyliczone zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, odpowiada kwocie 912,00 zł, a zatem dochód rodziny J. Ł. przekracza ustawowego kryterium dochodowego dwuosobowej rodziny i z tego to względu nie przysługuje mu prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Kolegium nie znalazło również podstaw do przyznania J. Ł. specjalnego zasiłku celowego. Kolegium stwierdziło, że sytuacja materialno-bytowa dwuosobowej rodziny J. Ł. jest trudna, a posiadany dochód nie wystarcza na zaspokojenie wszystkich potrzeb tej rodziny. Mimo to nie podejmuje on żadnych starań mających na celu poprawę tej sytuacji lecz oczekuje na to, że OPS będzie spełniał wszystkie jego żądania oraz przejmie na siebie ciężar jego utrzymania. Ponadto Kolegium podniosło że przepisy ustawy o pomocy społecznej nakładają na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej, obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, a niewłaściwe zachowanie J. Ł. oraz uniemożliwienie przez niego przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego wskazują jednoznacznie na brak takiego współdziałania. Wobec tego Kolegium uznało, że w świetle art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej istnieje podstawa do odmowy przyznania J. Ł. wnioskowanych zasiłków celowych i zasiłku okresowego. W skargach na powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. Ł. zarzucił, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Skarżący podniósł, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 i art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 115 § 11, art. 240 i art. 247 Kodeksu karnego. Skarżący stwierdził, że nie został pouczony o skutkach odmowy wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Poza tym wskazał, że jego rodzina liczy osiem osób, gdyż razem z matką mają gwarancję nieodpłatnego mieszkania w gospodarstwie domowym jego brata. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skarg. Odnosząc się do zarzutów skarg Kolegium stwierdziło, że skarżący pozostaje w błędnym przekonaniu, że prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z matką i rodziną brata, a więc że stanowią ośmioosobową rodzinę. Kolegium wyjaśniło, że skarżący prowadzi gospodarstwo domowe tylko z matką ponieważ wspólnie z nią zamieszkuje i gospodaruje w budynku nr [...] w G. Natomiast sześcioosobowa rodzina brata skarżącego mieszka w G w budynku nr [...] i tam prowadzi własne gospodarstwo domowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi nie zasługują na uwzględnienie, albowiem zaskarżone decyzje są zgodne z prawem. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm., zwana dalej u.p.s.): "Art. 2. 1. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości." "Art. 3. 1. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. 2. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem." "Art. 4. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej." Przepisy te wyrażają zasadę pomocniczości, inaczej rzecz ujmując zasadę subsydiarności pomocy społecznej. Wynika z niej zakaz wyręczania jednostki z zadań, które może ona zrealizować samodzielnie, zaś pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Ustawa o pomocy społecznej, określając uprawnienia osób do otrzymania świadczeń pomocowych jednocześnie wskazuje okoliczności stanowiące podstawę odmowy przyznania świadczeń przez organy pomocowe. I tak, w art. 4 nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Spełnienie przewidzianego art. 4 obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej ma o tyle doniosłość prawną, że w myśl przepisu art. 11 ust. 2 u.p.s.: "Art. 11. 2. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej." Z powyższych regulacji wynika, że celem pomocy społecznej nie jest obowiązek zaspakajania wszystkich potrzeb lecz tylko tych, które zaliczyć można do niezbędnych dla życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ponadto, krąg uprawnionych wyznaczony jest przez krąg tych osób, które chcą współdziałać z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Ustawa o pomocy społecznej wskazuje przykładowo okoliczności, które mogą stanowić podstawę udzielenia pomocy społecznej wymieniając m.in. ubóstwo, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwałą lub ciężką chorobę (art. 7 u.p.s.). Zarazem przepisy ustawy określają (art. 36 u.p.s.) zamknięty katalog świadczeń pomocy społecznej o charakterze pieniężnym i niepieniężnym. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 456 zł, a także 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Jednakże samo spełnienie tego warunku nie przesądza o powstaniu prawa do korzystania z określonego rodzaju świadczenia pomocy pieniężnej, gdyż ustawa o pomocy społecznej w odniesieniu do tych rodzajów, konstruuje dodatkowe przesłanki. W myśl art. 38 ust. 1 u.p.s.: "Art. 38. 1. Zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny." Z kolei istotą zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 ust. 1 u.p.s. jest to, że służy on zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej, której przykłady zostały wymienione w ust. 2 tego przepisu. Z akt sprawy wynika, że skarżący prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe ze swoją matką, a na ich dochód składa się renta rodzinna z dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej kwocie 920,85 zł, którą otrzymuje matka skarżącego. Skarżący wraz z matką tworzą rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s., zgodnie z którym: "Art. 6. Użyte w ustawie określenia oznaczają: 14) rodzina - osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące;" Z kolei w myśl art. 8 ust. 1 pkt 3 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. kwoty 912 zł. Dochód rodziny skarżącego wynosi 920,85 zł, a zatem przekracza kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia pieniężnego. Nieprawidłowy jest argument skarżącego, że w skład jego rodziny wchodzi również jego brat wraz z żoną i dziećmi. Jak to już zostało wyżej wskazane za rodzinę uważa się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Tymczasem z akt sprawy wynika, że skarżący z matką mieszkają w budynku nr [...] w G, zaś jego brat mieszka w budynku nr [...] w G i tam prowadzi własne gospodarstwo domowe. Należy wyjaśnić, że prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego oznacza wykonywanie wspólnie czynności życia domowego, polegających m.in. na korzystaniu z pomieszczeń domowych, sprzętu tam się znajdującego, utrzymywaniu czystości, robieniu zakupów, przyrządzaniu i spożywaniu posiłków, gospodarowaniu pieniędzmi itp. Takich działań nie prowadzi skarżący ze swoim bratem i jego rodziną. Słusznie zatem organy administracyjne ustaliły, iż skarżący prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe, a jego dochód przekracza kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Zdaniem Sądu, organy administracyjne prawidłowo uznały również, iż skarżący nie współpracuje z pracownikami socjalnymi. Zgodnie z treścią art. 106 ust. 4 u.p.s.: "Art. 106. 3. Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego." Z kolei art. 107 ust. 1 stanowi, że rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin (...). Należy również wskazać na treść ust. 4 art. 107 u.p.s.: "Art. 107. 4. W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych." Rodzinny wywiad środowiskowy jest przeprowadzany przez pracownika socjalnego, który może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia (art. 107 ust. 5 u.p.s.). Jak wynika z akt sprawy w dniu 2 października 2013 r. pracownik socjalny udał się w asyście funkcjonariusza Policji do domu skarżącego celem przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego w związku ze złożonym przez niego wnioskiem o przyznanie świadczeń pieniężnych, jednak skarżący nie wyraził zgodny na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Z akt sprawy wynika również, że skarżący nie podejmuje żadnych działań celem poprawienia swojej sytuacji życiowej ograniczając się jedynie do składani nowych wniosków o przyznanie pomocy finansowej. Prezentowana przez skarżącego postawa w pełni uzasadnia odmowę przyznania mu pomocy finansowej. Pomoc społeczna ma bowiem na celu jedynie umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, a nie wyręczać je w rozwiązywaniu ich problemów. Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organy przepisów postępowania zawartych w treści art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy zgodnie z obowiązującymi przepisami, wszechstronnie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i dokonały prawidłowej oceny tego materiału. Wydane w tych sprawach decyzje w sposób szczegółowy przedstawiły ustalenia stanu faktycznego, wskazały przepisy, które miały zastosowanie w sprawach, prawidłowo interpretując ich treść. Skargi J. Ł. nie mogły więc być uwzględnione, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonych decyzji. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.