III SA/Kr 1070/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) NSA Grażyna Danielec Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2006 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w [...] K. K. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] na podstawie art. 138 §1, pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz §8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania S. K. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2004r., znak: [...], o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej z poz. 17 wykazu chorób zawodowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że w toku postępowania ustalono, iż S. K. w okresie 1962-73 pracowała w kontakcie z benzenem, etylobenzenem, kwasem metakrylowym, kwasem akrylowym, akrylanami: metylu, butylu, etylu, winylopirydyną, chlorkiem winylidenu, octanem winylu, metanolem, ftalanom butylu, maleinianem butylu w dwubutylu, butadienem, styrenem i chlorkiem winylu, w okresie zaś 1973-1991 w kontekcie ze styrenem, butadienem, octanem winylu, chlorkiem winylu, chlorkiem winilidenu, akrylonitrylem, akrylanem butylu, metakrylanem metylu, metanolem i toluenem. S. K. była badana w 2003r. przez [...] Ośrodek Medycyny Pracy [...], a następnie w 2004r. przez Instytut Medycyny Pracy w [...] które stwierdziły schorzenie nowotworowe jelita grubego, ale nie pozostające w związku przyczynowym z wykonywaną pracą, gdyż nie była ona narażona na czynniki rakotwórcze o udowodnionym działaniu rakotwórczym w odniesieniu do jelita grubego. W oparciu o te orzeczenia lekarskie Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u S. K. choroby zawodowej, którą utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. K. podniosła, że przepisy rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych w poz. 17 wykazu wymieniają m.in. pkt 7 - inne nowotwory, co dowodzi, ze jej przypadek nie może być wykluczony oraz że benzen i jego pochodne, akrylonitryl, winylopirydyna, chlorek winylu, na które była narażona, są czynnikami rakotwórczymi. Zarzuca, że powołanie się w uzasadnieniu na ogólną wiedzę medyczną nie wyklucza, że stwierdzony u niej nowotwór na pewno nie pozostaje w związku z pracą. Podniosła ponadto, że nowotwór stwierdzono u niej w bardzo młodym wieku i że w jej rodzinie nie było żadnych skłonności genetycznych do nowotworu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniesiono, że z czynników, z którymi miała kontakt skarżąca, za rakotwórcze uznane są benzen i pochodne, butadien i chlorek winylu, jednak nie należą one do czynników uznanych za rakotwórcze dla jelita grubego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do treści §2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), za choroby zawodowe uważa się "choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy czyli tzw. narażeniem zawodowym. Zgodnie z treścią § 8 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, podstawą wydania przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w orzeczeniu lekarskim wydanym przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i ocena narażenia zawodowego pracownika. Z treści zaś §6 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, wynika, że orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej wydaje się na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. W poz. 17 Wykazu chorób zawodowych wymieniono m.in. "inne nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi". Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania zawodowego charakteru stwierdzanego schorzenia nowotworowego, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Jeżeli organ administracyjny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, zobowiązany jest, zgodnie z treścią §8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, do uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez wezwanie biegłych lekarzy, którzy wydali orzeczenie lekarskie do uzupełnienia orzeczenia lub wystąpienie do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację, bądź też poprzez podjęcie innych czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają wskazanych powyżej wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów wydanego rozstrzygnięcia. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Uzasadnienia odnoszące się do braku związku przyczynowego stwierdzanego schorzenia nowotworowego są lakoniczne i nie mogą być uznane za wystarczające. W orzeczeniu z dnia [...].1993r. [...] Ośrodek Medycyny Pracy w [...] stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej: nowotworu jelita grubego, gdyż "zgodnie z aktualną wiedzą medyczną przyjmujemy, że rak może mieć zawodowy charakter o ile w okresie pracy zawodowej istniało narażenie na czynniki uznane za rakotwórcze dla tego narządu. Do czynników tych należą: arsen, oleje łupkowe, oleje mineralne nierafinowane i słabo rafinowane". Dodano też, że ponieważ zaś analiza wywiadu środowiskowego nie potwierdziła narażenia zawodowego na te czynniki - nie można uznać związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rozpoznanym schorzeniem a pracą zawodową. W orzeczeniu lekarskim nie wyjaśniono jednak w sposób przekonywujący źródła wiedzy na temat tego, które czynniki wywołują nowotwór stwierdzony u skarżącej . Także Instytut Medycyny pracy [...], który dnia [...].2004r. wydał orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, uzasadnił je podając, że "badana w czasie pracy w latach 1962-72 nie była narażona na czynniki o udowodnionym oddziaływaniu rakotwórczym w odniesieniu do jelita grubego, za czynniki takie nie są bowiem uznawane benzen i jego pochodne, których działanie rakotwórcze dowiedziono jedynie w odniesieniu do układu krwiotwórczego". Brak zatem podstaw do uznania etiologii zawodowej rozpoznanego w 1972r. raka jelita grubego. Także i w tym wypadku nie wiadomo dokładnie na jakiej podstawie oparto stwierdzenie o braku narażenia na czynniki "o udowodnionym działaniu rakotwórczym w odniesieniu do jelita grubego". Zawarte zatem w uzasadnieniach orzeczeń lekarskich, a powtórzone następnie jako uzasadnienie zaskarżonej decyzji stwierdzenia, że czynniki na które była narażona skarżąca są wprawdzie czynnikami rakotwórczymi, ale "wiedza medyczna" i "dowiedzione działanie rakotwórcze" świadczą o tym, że nie mogły one spowodować stwierdzonego u skarżącej raka jelita grubego, nie mogą być uznane za wystarczające. Jak już tym była mowa powyżej - opinie lekarskie zawierać powinny pełne, przekonywujące i jednoznaczne uzasadnienie. Dotyczyć to musi zwłaszcza tych okoliczności, od których w sposób bezpośredni zależy treść opinii. Tymczasem najistotniejszy element opinii czyli wpływ stwierdzonych czynników szkodliwych w środowisku pracy na stan zdrowia badanej został uzasadniony tylko poprzez zacytowane powyżej ogólne stwierdzenia. W obowiązującym stanie nie ma bezpośredniego uzasadnienia dla stwierdzenia zawartego w orzeczeniu IMP, że tylko wymienione w tym orzeczeniu czynniki rakotwórcze działają rakotwórczo na jelito grube. Poglądu tego nie uzasadniono też w sposób przekonywujący powołując się na fachową wiedzę medyczną i wyniki prowadzonych w tym zakresie badań medycznych. W obydwu orzeczeniach lekarskich, na których oparto zaskarżoną decyzję, ograniczono się tylko do ogólnego odwołania się do "aktualnej wiedzy medycznej" oraz "dowiedzionego działania rakotwórczego", nie podano jednak żadnego uzasadnienia tych stwierdzeń. Należy zatem uznać, że tych okoliczności organy administracyjne nie wyjaśniły w wystarczającym stopniu, co powoduje wątpliwości co do powodów wydanego rozstrzygnięcia. Pomimo bowiem bezspornego rozpoznania schorzenia, jednocześnie nie zakwalifikowano go jako zawodowego, lecz nie uzasadniono przyczyn tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Uzasadnienia zatem odnoszące się do braku związku przyczynowego stwierdzanego schorzenia nowotworowego nie mogą być uznane za wystarczające. Należy zatem stwierdzić, że organ administracyjny nie wypełnił obowiązków określonych w cytowanym powyżej § 8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, przez co decyzje organów obu instancji zapadły na podstawie niepełnego materiału dowodowego, bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Mając na uwadze przytoczoną treść orzeczeń lekarskich na podstawie których orzekające w niniejszej sprawie organy wydały zaskarżone decyzje administracyjne należy uznać, że zasadne są zarzuty skargi, iż rozstrzygnięcie sprawy podjęte zostało przedwcześnie, albowiem orzekające zespoły lekarskie nie wykluczyły w sposób bezsporny zawodowego charakteru schorzenia skarżącej. Należy podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.