III SA/Kr 1070/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Ewa Michna po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 3 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wnioskiem z dnia 3 września 2019 r. skarżący R. C. zwrócił się o wydanie decyzji administracyjnej przyznającej ekwiwalent pieniężny w zamian za niewykorzystany urlop. Komendant Miejski Policji decyzją z dnia [...] 2020 r. nr [...] odmówił R. C. wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby. W uzasadnieniu organ wskazał, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 w następstwie, którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a UoP, tj. w zakresie wielkości "przelicznika", nie przyznało samo w sobie uprawnień zwalnianym ze służby policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według przelicznika np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak to ma miejsce w innych służbach mundurowych. W konsekwencji organ przyjął, że zwolnionemu policjantowi nie można było naliczyć i wypłacić ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy ze względu na brak obowiązującego przepisu prawa określającego sposób naliczenia wymienionej należności - niekonstytucyjny w tym zakresie przepis art. 115a UoP utracił moc z dniem 6 listopada 2018 r., a nowy przepis nie został przez ustawodawcę uchwalony i wprowadzony w życie. W odwołaniu R. C. nie zgodził się z przedstawionym przez organ I instancji stanowiskiem i wniósł o uchylenie decyzji i przyznanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia 3 sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że R. C. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 28 listopada 2018 r. na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji nr [...] z dnia [...] 2018 r. W dniu 29 listopada 2018 r. zostało sporządzone Zestawienie należności pieniężnych funkcjonariusza zwolnionego ze służby w Policji, z którego m.in. wynika, że w chwili zwolnienia policjantowi pozostało 84 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego przysługującego za lata 2015-2018. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 114 ust. 1 pkt 2 UoP policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 83a ust. 1. Sposób naliczenia do wypłaty wymiennego ekwiwalentu zawierał z kolei art. 115a UoP. Jednakże obowiązujące brzmienie przepisu art. 115a ustawy o Policji nie określa, w jakiej wysokości ustala się należny do zapłaty ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 stwierdzono bowiem, że art. 115a UoP w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tym zakresie przepis utracił moc z dniem 6 listopada 2018 r. W przedmiotowej sprawie czynność materialno-techniczna naliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nie może zatem zostać zrealizowana ze względu na brak obowiązującego przepisu prawa określającego sposób obliczenia wysokości tego ekwiwalentu. Z kolei odmowa jego wypłacenia winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ pierwszej instancji - na co zwrócił także uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu przywoływanego powyżej orzeczenia z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 odnoszącego się do przedmiotowego zagadnienia (zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 542/13). Z treści omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika zatem wyłącznie, że wartość niezbędna do określenia wysokości ekwiwalentu nie może wynosić 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wskazane orzeczenie nie ma natomiast charakteru prawotwórczego w znaczeniu pozytywnym, tj. nie zastępuje ustawodawcy. Toteż nie określa wartości ułamkowej uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, niezbędnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Wobec aktualnego braku przepisów prawa, które będą stanowić podstawę naliczenia oraz wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu, organ administracji decydując się na rozpatrzenie wniosku strony nie ma możliwości rozstrzygnięcia w inny sposób niż poprzez odmowę uwzględniania zgłoszonego żądania. Organ odwoławczy podzielił w konsekwencji argumentację organu I instancji, że niezbędna staje się nowelizacja ustawy o Policji w zakresie art. 115a, która określi wielkość "nowego przelicznika" i da dopiero możliwość naliczenia i wypłaty policjantowi zwolnionemu w dniu 28 listopada 2018 r., tj. już po wejściu w życie wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy. Z powyższą decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji nie zgodził się R. C., który pismem z dnia 2 września 2020 r. wniósł skargę do WSA w Krakowie, domagając się jej uchylenia wraz z decyzją organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. Skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 k.p.a., albowiem zagadnienie zostało rozstrzygnięte przez sąd w wyroku WSA w Krakowie z 25 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 33/20 odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji, oraz art. 15 k.p.a., gdzie organ odwoławczy zaniechał rozpoznania sprawy i ograniczył się do kontroli rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, ze stanem, na dzień wydania rozstrzygnięcia w I instancji, mimo, że podstawa wydania tej decyzji uległa zmianie, co organ odwoławczy powinien uwzględnić realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z 3 sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji z [...] 2020 r. nr [...], odmawiającą skarżącemu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby. W ocenie organów obu instancji nie można było naliczyć i wypłacić skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy ze względu na brak w dniu zwolnienia ze służby, tj. 28 listopada 2018 r. obowiązującego przepisu prawa określającego sposób naliczenia wymienionej należności. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 stwierdzono bowiem, że art. 115a UoP w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w tym zakresie przepis utracił moc z dniem 6 listopada 2018 r. Nowy przepis nie został natomiast przez ustawodawcę uchwalony i wprowadzony w życie. Nowelizacja ustawy o Policji w zakresie art. 115a UoP, da dopiero, zdaniem organów, możliwość naliczenia i wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy. W ocenie Sądu nie mają racji organy Policji, że w przedmiotowej sprawie, istnieją jakiekolwiek prawne przesłanki ograniczające uzyskanie przez skarżącego pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym, ekwiwalentu za niewykorzystany przez niego urlop. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (ogłoszonym w Dzienniku Ustaw w dniu 6 listopada 2018 r., poz. 2102) orzeczono, iż: "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Skutkiem ww. wyroku była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a UoP, ale nie "całego przepisu", lecz w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta, jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadzała się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy przy braku ustawowego zastąpienia "niekonstytucyjnego" ułamka 1/30 innym ułamkiem w dniu podejmowania przez organy decyzji, można wyliczyć należną, kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, jak chce tego skarżący, czy też nie da się takiej kwoty wyliczyć, jak twierdzą to organy administracyjne obu instancji. Biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny, należy stwierdzić, że rację ma skarżący, że pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem (w dniu podejmowania przez organy decyzji) można wyliczyć należną, kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, albowiem na sposób wyliczenia kwoty należnej wskazuje wprost uzasadnienie przytoczonego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny wskazał w uzasadnieniu omawianego wyroku, że "Ekwiwalent pieniężny przysługuje także za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem w zamian za czas służby przekraczający 40 godzin w tygodniu, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym, policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo przyznaje rekompensatę pieniężną. Nie dotyczy to policjantów uprawnionych do dodatku funkcyjnego.(...) Użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika wprost z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia – w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, Lex nr 1798154). Prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby. Ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (gwarancja prawa do wypoczynku) i jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. Organizacja służby w Policji powinna zatem umożliwiać skorzystanie z niego tak, aby zrealizowany był podstawowy cel prawa do wypoczynku, tj. regeneracja sił funkcjonariuszy potrzebna do dalszego wykonywania służby. Jednakże na skutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza może niekiedy dojść do sytuacji, że nie zdołał on faktycznie wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wówczas jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze." Z uzasadnienia ww. wyroku wynika zatem wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy ilość dni urlopu przysługującego skarżącemu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, tj. 28 listopada 2018 r., obliczonego – zgodnie z uzasadnieniem TK - w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym (3 miesiące przed dniem zwolnienia ze służby). Inaczej mówiąc, należy ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem TK) ostatniego jednego dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby. Mając na względzie powyższy sposób wyliczenia, przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny należy podkreślić, że całkowite wyliczenie należnego skarżącemu na dzień 28 listopada 2018 r. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie powinno powodować jakichkolwiek trudności. Ponadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę obowiązujący w dniu podjęcia decyzji stan prawny, tj. przepisy art. 9 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1610). Podkreślić należy, że prawo gwarantowane w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, tj. prawo do urlopu i ekwiwalentu pieniężnego - jak to podkreślał w powołanym wyżej i omawianym wyroku Trybunał Konstytucyjny - mają charakter bezwarunkowy. Organy Policji orzekając w rozpatrywanej sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, dopuściły się zatem naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 115a UoP w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 P.p.s.a. Dokonają wyliczenia i wypłaty skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy) i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14), zgodnie z którym prawo to gwarantowane jest w art. 66 ust. 2 Konstytucji w sposób bezwarunkowy, a rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.