III SA/Kr 1078/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) NSA Grażyna Danielec Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania skargę oddala Postępowanie w niniejszej sprawie, tj. w sprawie uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania zostało poprzedzone następującym stanem faktycznym: Decyzją z dnia [...] 2007r., nr [...] Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich nakazał J. G. przywrócenie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] relacji A – B w miejscowości K do stanu poprzedniego poprzez usunięcie reklamy Sklepu [...] z działki ewidencyjnej nr 244. Równocześnie organ wymierzył J. G. karę pieniężną za umieszczenie reklamy w pasie drogowym w terminie od 1 lipca 2004r. do 9 marca 2007r. w wysokości 35.352 zł. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wyjaśnił, iż w dniu 1 lipca 2004r., w trakcie rutynowej kontroli pasa drogowego pracownicy Zarządu Dróg Wojewódzkich – Rejonu Dróg Wojewódzkich stwierdzili obecność w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] relacji A – B w miejscowości K, km 57+059 (str. lewa) reklamy umieszczonej bez zezwolenia. Tablica reklamowa (dwustronna) o treści: "Sklep [...] poleca: - środki ochrony roślin, - nawozy-pasze, - drzewa i krzewy ozdobne" i o wymiarach: 2,0 m x 0,6 m znajdowała się w odległości 7,0 m od krawędzi jezdni. W toku przeprowadzonych czynności ustalono, że właścicielem reklamy jest J. G. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą: "G. J. Sklep [...]". Z uwagi na fakt, że będąca przedmiotem postępowania administracyjnego reklama znajdowała się w pasie drogowym, ZDW -Rejon Dróg Wojewódzkich wystosował wezwanie usunięcia lub zalegalizowania reklamy w terminie 7 dni od dnia otrzymania tegoż wezwania. Nadto pouczono właściciela tablicy reklamowej, że bezskuteczny upływ wyznaczonego terminu skutkować będzie wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz naliczeniem kar za samowolne umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Pomimo wezwania reklama nie została usunięta. W dniu 20 lutego 2007r. zostały przeprowadzone z udziałem strony oględziny w postępowaniu administracyjnym. Pomiary wykonane przez obecnego na oględzinach uprawnionego geodetę potwierdziły, iż przedmiotowa reklama w całości znajduje się w pasie drogowym. Zgodnie z żądaniem strony wraz z kopią protokołu zostały jej przedłożone dokumenty potwierdzające przebieg granicy w przedmiotowym miejscu (mapy) oraz wypis z rejestru gruntów. Organ podniósł, iż własność działek jest bezsporna, gdyż postępowanie prowadzono w oparciu o uzyskane od Starostwa Powiatowego potwierdzone mapy: zasadniczą i ewidencyjną oraz wypis z rejestru gruntów dokumentujący, że działka o numerze 244 stanowi pas drogowy i pozostaje we władaniu zarządu drogi, a nadto strona wystąpiła o wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogę. Po rozpatrzeniu odwołania J. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia 9 marca 2007r., nr [...]. Kolegium uznało, że zostało jednoznacznie wykazane, iż przedmiotowa reklama została umieszczona pomiędzy granicami pasa drogowego – działki nr 244. Organ II instancji podał, że dokładne określenie w każdym przypadku szerokości pasa drogowego wymaga zbadania mapy ewidencyjnej zawierającej oznaczenia działek terenu, na których usytuowana jest droga, albowiem droga wraz z pasem drogowym stanowi odrębną działkę terenu uwidocznioną na mapie ewidencyjnej. Organ odwoławczy zaznaczył., że w niniejszej sprawie sposób usytuowania przedmiotowej reklamy wynika z dokumentów zamieszczonych w aktach niniejszej sprawy, tj. z kopii mapy zasadniczej, na której zaznaczono fakt umiejscowienia reklamy w granicach pasa drogowego, a także z kopii mapy ewidencyjnej. Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajduje się także wypis z rejestru gruntów z dnia 5 września 2006 r., z którego wynika, że działka o nr 244, jednostka ewidencyjna [...], Ł, Obręb nr [...], K, jest drogą i pozostaje we władaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich. Dokumentację tę uzupełniono materiałem zdjęciowym, jasno ilustrującym sposób umiejscowienia reklamy w pasie drogowym., który w obecnym stanie prawnym stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Powyższą decyzję J. G. otrzymała w dniu 16 lipca 2007 r. i pomimo pouczenia, nie składała skargi na tę decyzję ostateczną Pismem z dnia 30 lipca 2007r. J. G. – reprezentowana przez adwokata – złożyła podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia 9 marca 2007 r., nr [...]. Pełnomocnik J. G. wniósł o uchylenie powyższej decyzji i umorzenie postępowania w tej sprawie. Jako podstawę wznowienia postępowania pełnomocnik J. G. wskazał nowe dowody, a to: zaklauzulowaną przez Starostwo Powiatowe mapę uprawnionego geodety z dnia 30 lipca 2007 r. wraz z wykazem zmian oraz kopię mapy katastralnej. Zdaniem pełnomocnika, wynika z niej, że w skład działki 356/1 weszła w całości pgr 552/6. Podał, że operat wywłaszczeniowy techniczny znak [...] bez decyzji wywłaszczeniowej odejmował faktycznie z Iwh [...] K m.in. pgr 552/8 oraz pgr 556. Wskazał, że pgr 552/8 oraz pgr 556 nie zostały ujawnione w księgach wieczystych. Zdaniem pełnomocnika, organ pierwszej instancji mylnie przyjął przebieg granicy działki 356/1 z drogą nr 244 w miejscu ustawienia reklamy, gdyż granica na mapie ewidencyjnej w miejscu ustawienia reklamy przebiega – jego zdaniem - półkoliście, a nie w linii prostej. Podał również, że długość reklamy nie przekracza szerokości dwóch metrów, zaś szerokość pgr 552/6, nie zaliczonej do nieruchomości J. G. w miejscu jej postawienia licząc od granicy katastralnej do mylnie oznaczonej granicy ewidencyjnej 356/1 wynosi około 3,5 m. Postanowieniem z dnia [...] 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia 9 marca 2007 r., nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2007 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] 2008 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło uchylenia decyzji Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia 9 marca 2007 r., nr [...] utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2007r. nr [...]. Organ podał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie zakończone ostateczną decyzją wznawia się, jeżeli w sprawie wyjdą na jaw nowe istotne fakty lub dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi wydającemu decyzję. Postępowanie wznawia się zatem na tej podstawie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe. Po drugie, nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej i po trzecie, nie były one znane organowi, który wydał decyzję. Odnosząc powyższą regulację do przedmiotowej sprawy, organ stwierdził, że na tle przedstawionych przez J. G. zarzutów i dowodów oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, okoliczności istotne dla sprawy, tj. przebieg pasa drogowego był znany organowi l instancji w dniu wydania decyzji, a granice działki nr 244 stanowiącej drogę zostały ustalone w oparciu o kopie mapy zasadniczej oraz ewidencyjnej, przedstawione w trakcie postępowania przez Starostwo Powiatowe. Stan prawny działki nr 244 ustalono również w oparciu o wypis z ewidencji gruntów. Dlatego też, zdaniem Kolegium, zgłoszone przez J. G. żądanie wznowienia postępowania oparte na odmiennej ocenie zgromadzonych dowodów, nie uzasadnia wznowienia. Organ podniósł, że wznowienia nie uzasadnia również powoływanie się przez pełnomocnika na okoliczności zaistniałe już po dacie wydania decyzji, a zatem – zdaniem organu - w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wznowienia postępowania - nie zachodziły bowiem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, co uzasadnia odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej. Pismem z dnia 22 stycznia 2009 r. pełnomocnik J. G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniósł te same argumenty co w podaniu z dnia 30 lipca 2007r. o wznowienie postępowania. W dniu 10 sierpnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), decyzję Nr [...], którą utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] 2008 r. Nr [...]. Organ podkreślił, że aby została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego zarówno nowe fakty jak i dowody stanowiące podstawę wznowienia muszą istnieć w chwili wydania decyzji ostatecznej, a ich "nowość" polegać będzie na tym, że nikt dotychczas (ani organ, ani strona) nie zgłosił ich ani nie ujawnił. Nie będzie uzasadniać wznowienia postępowania powołanie faktów, które powstały już po wydaniu decyzji, nawet gdyby fakty te miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie nie została spełniona powyższa przesłanka, gdyż dokument, na który powołuje się strona, czyli zaktualizowana przez Starostwo Powiatowe mapa przez uprawnionego geodetę wraz z wykazem zmian oraz kopia mapy katastralnej nosi datę 30 lipca 2007r., a zatem została sporządzona po dacie wydania decyzji, której wznowienia żąda strona. Nadto organ wskazał, że z wykazu zmian do ewidencji wynika (na kopi mapy ewidencyjnej z wykazem zmian), że na podstawie pomiaru kontrolnego zatwierdzonego decyzją Nr [...] z dnia 19 listopada 1997 r. działka ewidencyjna Nr 356 o pow. 1,98 ha zmieniła oznaczenie na 356/1 bez zmiany powierzchni, a oznaczenie działki nr 356 anulowano. W wykazie podziałów pozahipotecznych zapisano, że pgr. 552/6 z LWH [...] K podzieliła się operatem technicznym (wywłaszczeniowym) nr [...] na nowe parcele gruntowe 552/7 o pow. 0,0294 ha – stanowi część działki Nr 356/1 oraz 552/8 o pow. 0,0067 ha – stanowi część działki 244. Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu wyjaśniającym przed wydaniem decyzji o przywróceniu pasa drogowego drogi wojewódzkiej (nr [...] relacji A – B w miejscowości K) do stanu poprzedniego poprzez usunięcie przez J. G. reklamy oraz wymierzającej jej karę pieniężną za umieszczenie reklamy w pasie drogowym, zostało wykazane, że przedmiotowa reklama została umieszczona pomiędzy granicami pasa drogowego – działki nr 244. Kolegium stwierdziło, że sposób usytuowania przedmiotowej reklamy wynika z dokumentów zamieszczonych w aktach niniejszej sprawy, a zatem z kopii mapy zasadniczej (skala 1:2000), na której zaznaczono fakt umiejscowienia reklamy w granicach pasa drogowego, a także z kopii mapy ewidencyjnej. W aktach sprawy znajduje się także wypis z rejestru gruntów z dnia 5 września 2006 r., z którego wynika, iż działka o nr 244, jednostka ewidencyjna [...], Ł, Obręb nr [...], K, jest drogą i pozostaje we władaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich. Dokumentację tę uzupełnia materiał zdjęciowy, jasno ilustrujący sposób umiejscowienia reklamy w sąsiedztwie drogi. Pokazano również lokalizację reklamy względem trwałych elementów pasa drogowego (k-38). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [....] 2008 r. Nr [...] o braku zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium zgodziło się również ze stanowiskiem wyrażonym w decyzji Nr [...], że odmienna ocena zgromadzonych dowodów nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania w sprawie i podkreśliło, że w dacie wydawania decyzji działka 244 (pas drogowy) była drogą i pozostawała we władaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich. W tym świetle, zdaniem organu, nie ma zatem znaczenia dla wznowienia postępowania kwestia rozliczeń dotyczących zajęcia określonych gruntów pod drogę publiczną, jakie podnosi strona we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i o które, jak wynika z akt sprawy, wystąpiono. Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodziła się J. G. i pismem z dnia 30 września 2009 r. wniosła na nią skargę domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 28, art. 107, art. 145 § 1 pkt. 5 oraz art. 149 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie jej słusznego interesu oraz błędne ustalenie, jakoby istotą sprawy był nowy dowód w postaci mapy uprawnionego geodety, który powstał po dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej, przedstawiony dowód potwierdza jedynie fakt nieznany Zarządowi Dróg Wojewódzkich postawienia przez skarżącą reklamy na jej własnym gruncie, poza pasem drogowym, a nie jak to niesłusznie przyjęto, w granicach pasa drogowego. Skarżąca uważa, że załączone fotografie zniekształcają jedynie perspektywę i odległości i zarzuciła naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez dowolne ograniczenie prawa własności zagwarantowanego przepisami Konstytucji, a także cytowanych w decyzji Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia 9 marca 2007r. przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych poprzez niezasadne przyjęcie braku podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o wznowienie postępowania wobec wykazania braku podstaw do przyjęcia usytuowania reklamy w granicach pasa drogowego na gruncie leżącym poza granicami działki ewidencyjnej nr 244 stanowiącym własność osób trzecich. Skarżąca podniosła, że nową okolicznością, nie znaną organowi odwoławczemu, a istniejącą w dacie jej wydania jest odmienny przebieg granicy potwierdzony ekspertyzą i mapą z wykazem zmian oraz kopią mapy katastralnej w skali 1:2000 wykonaną w dniu 30 lipca 2007 r. przez uprawnionego geodetę. Zdaniem skarżącej, sporny pas nie został wywłaszczony, ani też nie stanowi pasa drogowego, zaś cytowany wykaz zmian odnośnie całości parcel, które weszły w skład działki 244 pomija, że nadal poza pasem drogowym jest dalsza cześć gruntów T. G., co wskazuje, że całość reklamy była i jest nadal usytuowana poza pasem drogowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Pismem z dnia 23 listopada 2010r. skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z decyzji Wojewody z dnia [...] 2010 r. o przejęciu l.kat. 552/8 pod drogę wojewódzką nr [...] stanowiącą działkę ewidencyjną 244 w K. Zdaniem skarżącej, to także uzasadnia wznowienie postępowania wobec wykazania braku podstaw do przyjęcia usytuowania reklamy w granicach pasa drogowego, na gruncie leżącym poza granicami działki ewidencyjnej nr 244 stanowiącym własność osób trzecich. Skarżąca stwierdziła, że wykonanie pomiaru kontrolnego z 1997r., bez wznowienia granic przed podjęciem decyzji z dnia 9 marca 2007 r. doprowadziło do przyjęcia, iż reklamę postawiła w pasie drogowym, a nie poza pasem i na gruncie własnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. nr 153, poz.1270 z późń. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p. p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd podziela w pełni stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające, że w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie wznowieniowe, istotne jest zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późń. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego (kpa). W szczególności istotnym jest stwierdzenie zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, na którą powołuje się strona skarżąca. "Art. 145. § 1. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: (...) 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję," Jest niewątpliwym, że w chwili wydania decyzji ostatecznej, której uchylenia (wraz z decyzja ją poprzedzającą) domaga się skarżąca, tj. w dniu 12 czerwca 2007 r. (jako dniu wydania decyzji nr [...] przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze) przebieg pasa drogowego stanowiącego działkę nr 244 był niesporny. Niespornym był również fakt ustawienia reklamy w pasie drogowym, tj. w działce nr 244. Przedstawiona przez stronę skarżącą decyzja Wojewody z dnia [...] 2010 r. o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] własności nieruchomości położonej we wsi K gm. Ł, składającej się z parceli gruntowej nr l.kat. 552/8 o pow. 0,0067 ha wchodzącej m.in. w skład działki ewidencyjnej nr 244 – zajętej pod drogę wojewódzką nr [...] "A – C – D – E - B" potwierdza prawidłowość ustalenia przez organy administracyjnych zarówno granic pasa drogowego i ustawienia reklamy w pasie drogowym. Sąd podziela stanowisko organu administracyjnego, że strona nie przedstawiła żadnego dokumentu i nie zostały ujawnione żadne nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, które istniały w dniu wydania decyzji, a nie były znane organowi wydającemu decyzje. Już tylko to powoduje, że brak jest przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Brak jest także – zdaniem Sądu – jakiejkolwiek przesłanki powodującej uruchomienie postępowania nadzwyczajnego i strona skarżąca takiej nie przedstawiła. W oparciu o powyższe – Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zawiera żadnego zarzutu mogącego być uwzględnionym i stwierdził, że organy administracyjne wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły prawa – a przeto Sąd skargi nie uwzględnił i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.