III SA/Kr 1078/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: Sędzia WSA Jakub Makuch Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2024 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 23 kwietnia 2024 r. znak SKO.NP/4115/100/2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 23 kwietnia 2024 r., znak SKO.NP/4115/100/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy B. odmawiającej W. G. (dalej: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem W. G.1. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a."), art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 323, dalej: "u.ś.r.") oraz art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429 ze zm.). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2022 r. skarżąca wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. We wniosku wskazała, że w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie z dniem jej wydania wnosi o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania zasiłku dla opiekuna. Z orzeczenia z dnia 15 lipca 2011 r. wynika, że mąż skarżącej jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, który istnieje od 18 maja 2006 r., przyczyną niepełnosprawności są choroby [...] oraz [...]. Z oceny stanu pacjenta według skali Barthel wynika, że mąż skarżącej uzyskał 60 punktów. Wyrokiem z 31 sierpnia 2023 r. (sygn. akt III SA/Kr 575/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 1 lutego 2023 r. (znak: SKO.NP/4115/9/2023) oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z 16 grudnia 2022 r. (nr GOPS-5222/102/ŚP/2022) o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w toku postępowania nie ustalono w sposób należyty stanu zdrowia męża skarżącej, ani zakresu opieki jakiej wymaga, a w konsekwencji nie ustalono w sposób miarodajny istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem (czy rezygnacją) przez skarżącą z zatrudnienia a opieką nad mężem. Z wywiadu środowiskowego wynika, że w ocenie pracownika socjalnego skarżąca opiekuje się mężem, jednak opieka, którą zapewnia nie jest na tyle absorbująca, aby uniemożliwiała podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Obejmuje czynności życia codziennego takie jak: pranie, sprzątanie, przygotowanie posiłków. Mąż skarżącej jest osobą samodzielną, potrzebuje jednak wsparcia przy kąpieli, pilnowania pór posiłków, pomocy w [...]. Mąż skarżącej posiada prawo jazdy, jeździ samochodem na zakupy, do urzędów, lekarzy. Żona jeździ z nim ze względu na cukrzycę. W ocenie pracownika socjalnego pomoc skarżącej nie jest potrzebna całą dobę, a jedynie w wybranych momentach dnia. Decyzją z dnia 6 marca 2024 r. Wójt Gminy B. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej. Organ wskazał, że skarżąca pobiera zasiłek dla opiekuna, decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na brak spełnienia przez skarżącą przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ ustalił, że nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą z zatrudnienia a opieką nad mężem. Ustalono, że mąż skarżącej jest osobą samodzielną, a zakres opieki nie wyklucza podjęcia przez skarżącą aktywności zawodowej. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego mającego istoty wpływ na wynik sprawy, poprzez zastosowanie normy wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13) Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność przepisu w zakresie w jakim uzależnia możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki; - błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 23 kwietnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało decyzję Wójta Gminy B. odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał, że sprawa była kilkukrotnie rozpoznawana przez Kolegium, które uchylało decyzje organu pierwszej instancji i przekazywało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wójt Gminy B. odmawiał przyznania świadczenia skarżącej powołując się na okoliczność, że niepełnosprawność męża skarżącej powstała po ukończeniu wieku, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz okoliczność, że skarżąca pobierała zasiłek dla opiekuna. Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja ostatecznie odpowiada prawu, co uzasadnia utrzymanie jej w mocy. Organ ustalił, że skarżąca od 1 czerwca 2014 r. bezterminowo pobiera zasiłek dla opiekuna w kwocie 520 zł miesięcznie. W dniu 4 sierpnia 2022 r. skarżąca złożyła oświadczenie, że w przypadku wydania decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, wnosi o wydanie decyzji o uchyleniu zasiłku dla opiekuna. Skarżąca nie zrezygnowała ze świadczenia dla opiekuna, a zatem zachodzi przeszkoda przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. Organ podniósł, że 1 stycznia 2024 r. weszła w życie ustawa o świadczeniu wspierającym, zgodnie z art. 63 pkt 1 ustawy w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy stosuje się przepisy dotychczasowe, jeżeli prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r. W wyroku z 14 grudnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że warunkiem przyznania świadczenia jest obok wyboru świadczenia jest brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Nie jest bowiem dopuszczalne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero w następstwie jego przyznania rezygnacja ze świadczenia konkurencyjnego. Skoro zatem skarżąca do 31 grudnia 2023 r. skutecznie nie zrezygnowała z zasiłku dla opiekuna, nie może tego uczynić z mocą wsteczną, to należy przyjąć, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie powstało do 31 grudnia 2023 r. W aktualnie obowiązujących przepisach pobieranie zasiłku opiekuńczego nie stanowi przeszkody przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest nią natomiast wiek powyżej 18 roku życia osoby niepełnosprawnej, zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r. W zaistniałej sytuacji, w ocenie Kolegium brak jest podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego; - naruszenie prawa materialnego tj. art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, bowiem wnioskodawca wskazała, iż w przypadku przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje on z pobieranego zasiłku; - naruszenie przepisów prawa materialnego art. 63 ust. 1 i 2 u.ś.w. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż przepisy te umożliwiają dalsze prowadzenie postępowania w sprawach dot. świadczenia pielęgnacyjnego jedynie na "nowych zasadach" po dniu wejścia w życie ww. ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów nakazuje przyjąć, iż wszystkie wszczęte przed końcem 2023 r. sprawy dot. świadczenia pielęgnacyjnego, w których istnieje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie przed końcem 2023 r., mogą zostać skutecznie zakończone na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do końca 2023 r. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na oddalenie. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności decyzji przeprowadzona zgodnie z ww. granicami wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, z prawidłowo zastosowaną normą prawa materialnego, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. W niniejszej sprawie okolicznością niesporną jest, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego 4 sierpnia 2022 r., od 1 czerwca 2014 r. pobierała bezterminowo zasiłek dla opiekuna, a decyzja w sprawie jego przyznania nie została uchylona do 31 grudnia 2023 r. Niesporną okolicznością jest również, że w sprawie został wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 31 sierpnia 2023 r. (sygn. akt III SA/Kr 575/23) uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 1 lutego 2023 r. (znak: SKO.NP/4115/9/2023) oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z 16 grudnia 2022 r. (nr GOPS-5222/102/ŚP/2022) o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429, dalej: "u.ś.w.") w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Dotychczasowe przepisy należy stosować w odniesieniu do wnioskodawców, którzy złożyli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem 31 grudnia 2023 r. oraz spełniają określone w ustawie przesłanki jego przyznania. Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.ś.r. osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4. W orzecznictwie przyjmuje się, że na gruncie art. 63 ust. 1 u.ś.w. przyjmować należy, że o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przesądza, stosownie do art. 24 ust. 2 z uwzględnieniem ust. 2a u.ś.r., spełnienie przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 u.ś.r. na dzień złożenia wniosku, gdy wniosek został złożony do dnia 31 grudnia 2023 r. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 listopada 2024 r., II SA/Po 477/24). Przepis art. 63 ust. 1 u.ś.w. należy interpretować w ten sposób, że jeżeli na skutek przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ którejkolwiek instancji ustali, że zakres opieki sprawowanej przez wnioskodawcę i powstrzymanie się od zarobkowania spełniało przesłanki rezygnacji (lub niepodejmowania) z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną, jak również - co do zasady - do 31 grudnia 2023 r. spełnione zostały wszystkie inne przesłanki warunkujące powstanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego według przepisów obowiązujących do tej daty, to przyjąć należy, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało na dzień złożenia wniosku, zatem do dnia 31 grudnia 2023 r. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 listopada 2024 r., II SA/Po 425/24). Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę: ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 2 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.) prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń (zasiłku dla opiekuna i świadczenia pielęgnacyjnego), to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, zmaterializowana w prawem przewidzianej procedurze. Konieczne jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze uchylone, a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie stanowi materiał konieczny do rozpoznania wniosku (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2022 r., I OSK 2317/21). Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny, brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oznacza, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i innego konkurencyjnego świadczenia, uprawnionemu może przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń, co wyklucza możność równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych, strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. Prawidłowo zatem przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, że okoliczność pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna do dnia 31 grudnia 2023 r. w świetle art. 63 ust. 1 u.ś.r. wykluczała możliwość orzekania przez organy w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przepisy u.ś.r. obowiązujące do 31 grudnia 2023 r. Spełniona bowiem była przesłanka złożenia wniosku przed tą datą, ale z uwagi na zaistnienie negatywnej przesłanki przyznania świadczenia przez skarżącą - w postaci pobierania przez skarżącą świadczenia dla opiekuna, która nie została usunięta do czasu wejścia w życie ustawy o świadczeniu wspierającym, brak było podstaw do przyjęcia, w świetle art. 61 ust. 1 u.ś.r., że prawo to powstało przed dniem 31 grudnia 2023 r. Trzeba bowiem podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że art. 63 ust. 1 u.ś.w. należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego skutecznie przed dniem 1 stycznia 2024 r. (to jest przed wejściem w życie art. 43 pkt 4 lit. a u.ś.w. zamieniającego art. 17 u.ś.r.) organy rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r. zobowiązane są ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Wyżej wymieniona regulacja nie będzie natomiast mieć zastosowania w takich sprawach, w których przyznanie świadczenia przed dniem 31 grudnia 2023 r. nie było możliwe z tej przyczyny, że wnioskodawca nie spełniał wszystkich wynikających z przepisów u.ś.r. warunków (por. wyrok WSA w Łodzi z 4 października 2024 r., II SA/Łd 491/24). Sąd zwraca uwagę, że okoliczność wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z 31 sierpnia 2023 r. (sygn. akt III SA/Kr 575/23) uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 1 lutego 2023 r. (znak: SKO.NP/4115/9/2023) oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z 16 grudnia 2022 r. (nr GOPS-5222/102/ŚP/2022) o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie miała wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Należy bowiem wskazać, że w pierwszej kolejności organy wykonały wskazania Sądu w zakresie ustaleń dotyczących stanu zdrowia męża skarżącej, a równocześnie z uwagi na zmianę stanu prawnego, wynikającą z wejścia w życie u.ś.w. zaistniały okoliczności, uzasadniające odstąpienie od oceny prawnej w świetle art. 153 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.