III SA/Kr 1079/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 13 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmian w zakresie rozdzielenia działki skargę oddala Starosta decyzją z dnia [...] 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 7d pkt 1, art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027), § 9 ust. 1, § 44 pkt 2, § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454) oraz art. 104 i art. 107 kpa - na wniosek W. K. występującej w imieniu B. S. - orzekł o odmowie dokonania zmian w zakresie rozdzielenia działki 2046/3 położonej w A będącej własnością B. S. na części odpowiadające wg starej ewidencji parcelom katastralnym pgr 2730/5 i pgr 2723/4. Postępowanie administracyjne wszczęte zostało wnioskiem z dnia 26 stycznia 2010r. skierowanym do organu l instancji przez W. K., działającą w imieniu B. S. jako jej pełnomocnik w postępowaniu administracyjnym, o: "rozdzielenie działki 2046/3 na dwie działki gruntowe o nr 2730/5 obszaru 187a 45m2 i 2723 obszaru 22a 17m2 - razem 40a 62m2. Podano we wniosku, że przy mierzeniu gruntów te dwie działki połączono w jedną, która ma obecnie obszar 36a 50m2. Zarzucono, że przy wyłożeniu dokumentów poprzednicy prawni obecnej właścicielki - jej rodzice nie wyrazili zgody na połączenie działek, ponieważ nie złożyli podpisu z powodu nieudostępnienia im akt przez urzędnika. Wnioskująca domagała się przywrócenia zabranych 4a 12m2. Starosta wskazał, że nowa ewidencja na terenie wsi A obowiązuje od 1992r., od opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa nr 9 z dnia 19 sierpnia 1992r. za zakładana była w latach 1987-1992. Ustalenie granic w terenie odbywało się z udziałem właścicieli działek ewidencyjnych. Kolejnym etapem informowania właścicieli o przebiegu granic działek ewidencyjnych i ich powierzchni było wyłożenie do wglądu nowej ewidencji. W dniu 10 kwietnia 1991r.odbyło się wyłożenie do wglądu projektu operatu geodezyjne - kartograficznego założenia ewidencji gruntów dla działki 2046. Ówcześni właściciele przedmiotowej nieruchomości - rodzice B. S. W. i T. K. zostali prawidłowo powiadomieni o terminie wyłożenia, co potwierdza kopia potwierdzenia odbioru zawiadomienia. Z wyłożenia brak jakichkolwiek uwag właścicieli dotyczących podnoszonych obecnie kwestii granic i powierzchni działki 2046. Od założenia nowej ewidencji, w jednostce rejestrowej nr 704 była wpisana działka 2046 o powierzchni 0,7744 ha gdzie jako właściciele zostali uwidocznieni W. i T. K. Działka 2046 została porównana do parcel: pgr 2730/4, 2731/1, 2723/3, 2723/4, 2730/5. W trakcie zakładania nowej ewidencji aktem notarialnym Rep. A. nr [...] z dnia 11.02.1992r. W. i T. K. umową darowizny przekazali córce B. K. (obecnie B. S.) wg starej ewidencji pgr 2730/5 i pgr 2723/4 położone w A. Po dacie wejścia w życie nowej ewidencji działka 2046 była dwukrotnie przedmiotem opracowań geodezyjnych. Na wniosek Z. K. zostało wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe, którego stronami byli B. K. oraz T. i W. K. W wyniku wykonanych przez geodetę czynności rozgraniczeniowych na gruncie, sporządzony został operat geodezyjny, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...] w dniu 23 stycznia 1993r. W wyniku rozgraniczenia działka 2046 zmieniła konfigurację i powierzchnię i otrzymała nowe oznaczenie 2046/1 o powierzchni 0,7755 ha. W protokole granicznym do w/w operatu znajdują się podpisy W. K., B. K., oraz T. K., które są jednoznaczne z wyrażeniem zgody na nowe oznaczenie i nową powierzchnię działki 2046/1 położonej w A. Rozgraniczenie to zostało zatwierdzone decyzją z dnia [...] 1994r. znak [...] i żadna ze stron nie złożyła odwołania. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 24 maja 1994r. Starosta podał także, że w związku z niemożliwością uwidocznienia w operacie ewidencji gruntów B. S. jako właścicielki katastralnych parcel gruntowych 2730/5 i 2723/4 na zlecenie Urzędu Wojewódzkiego - Wydziału Geodezji i Gospodarki Ziemią, wykonano dokumentację geodezyjną. W wyniku sporządzonego opracowania przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...] w dniu 1 kwietnia 1994r. wyodrębniono z działki 2046/1 działki odpowiadające różnym nieruchomościom i tak: - działkę 2046/2 o pow. 0.1493 ha, której została porównana pgr 2731/1,2730/4; - działkę 2046/3 o pow. 0.3650 ha, której została porównana pgr 2730/5,2723/4; - działkę 2046/4 o pow. 0.2612 ha , której została porównana pgr 2723/3 Na podstawie sporządzonej dokumentacji geodezyjnej została wydana decyzja w sprawie zmian w rejestrze gruntów z dnia [...] 1998r, która stała się z dniem 17 lipca 1998r. ostateczna. Starosta, wskazując na obowiązującą uprzednio i obecnie prawną definicję działki ewidencyjnej, uznał, że brak podstaw do rozdzielenia działki 2046/3 na części odpowiadające parcelom 2730/5 i 2723/4 Zgodnie bowiem z aktem notarialnym Rep.A.nr [...] z dnia 11 lutego 1992r. parcele 2730/5 i 2723/4 stanowią własność B. S. co zostało potwierdzone zapisem w księdze wieczystej nr [...]. Ponadto zgodnie z aktualnym zapisem w księdze wieczystej nr [...] uwidoczniona jest w dziale l między innymi działka 2046/3, która zgodnie z wpisem w dziale II księgi wieczystej jest własnością B. S. Starosta podkreślił, że połączenie parcel gruntowych 2730/5 i 2723/4 w działkę ewidencyjną 2046/3 nastąpiło zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. Również w obowiązującym aktualnie stanie prawnym, tj. na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budownictwa brak jest obowiązku wyróżnienia odrębnych działek sąsiadujących ze sobą będących przedmiotem tych samych praw poza przypadkami wymienionymi w § 9 ust. 2 pkt 1-3 rozporządzenia. Od decyzji Starosty odwołanie wniosła W. K. reprezentująca B. S., zarzucając bezpodstawne zmniejszenie powierzchni działki nr 2046/3 w stosunku do powierzchni parcel katastralnych, z których działka powstała. Odwołująca wskazała również szereg nieprawidłowości, jakie w jej ocenie popełnione zostały w latach 1987-1992 podczas wykonywania czynności zawiązanych z założeniem ewidencji gruntów i budynków dla obrębu A, oraz w czasie przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego wszczętego w 1993 roku na wniosek Z. K. - właścicielki nieruchomości sąsiedniej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 13 lipca 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przytoczył ustalenia faktyczne dokonane w sprawie oraz przedstawił treść przepisów regulujących dokonywanie wpisów w ewidencji gruntów. Zdaniem WINGiK działka nr 2046/3 spełniała definicję działki ewidencyjnej zawartą w § 9 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zatem żądanie wydzielenia z działki ewidencyjnej nr 2046/3 parcel gruntowych: pgr 2730/5 i pgr 2723/4 nie było zasadne. Wnioskowanie o przywrócenie nieruchomości oznaczenia katastralnego organ uznał za bezprzedmiotowe i sprzeczne z przepisami prawa obowiązującymi w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych, zaś rozdzielenie działki w jej niezmienionych granicach nie zmieni (nie zwiększy) jej powierzchni ogólnej po podziale. Powierzchnia działki jest bowiem funkcją przebiegu jej granic, stąd jej zmiana może nastąpić jedynie przy zmianie (przesunięciu) granic. Jeżeli granice na gruncie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2046/3 nie są kwestionowane, to powierzchnia działki jest prawidłowa i należy ją przyjąć, w przeciwnym razie należy ustalić granice działki zgodnie z art. 29 ust 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w postępowaniu rozgraniczeniowym. Z uwagi na powyższe WINGiK uznał zarzut przedstawiony w odwołaniu, a dotyczący ubytku powierzchni działek po dokonaniu czynności związanych z założeniem nowej ewidencji gruntów i budynków w wyniku których powstały nowe działki ewidencyjne za nie znajdujący uzasadnienia. Również pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniu w ocenie WINGiK nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ nie dotyczyły one postępowania, lecz odnosiły się do pomiarów i czynności dokonywanych wiele lat wcześniej, które w przedmiotowym postępowaniu nie podlegały ocenie organów. Skargę na decyzję WINGiK wniosła B. S., kwestionując czynności podejmowane przez organ podczas zakładania ewidencji gruntów i budynków dla obrębu A jak również przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe w 1994r. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm.), zwanej dalej ustawą, ewidencja gruntów i budynków, to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt.1), oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter podmiotowy lub przedmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzaju użytków gruntowych i klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub rodzaju dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje podmiotowe dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych lub samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Informacje powyższe zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do rejestrów - art. 24 ust. 1 ustawy. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisów Rozdziału 3 (§ 44 i nast.) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 434), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 26 ust.2 ustawy, zwanego dalej rozporządzeniem. Reguluje ono zasady prowadzenia ewidencji i wprowadzania w niej zmian. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisu § 44 pkt. 2 rozporządzenia. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencji gruntów i budynków ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje wyłącznie poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1). Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji a nie jej prostowania. Usuwanie błędów lub pomyłek w ewidencji w ramach jej aktualizacji nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja ma odzwierciedlać a nie tworzyć (wyrok WSA w Krakowie z dnia 16.04.2008 r., III SA/Kr 119/08, LEX nr 510289). Zgodnie z § 5 pkt. 3 rozporządzenia najmniejszą jednostką powierzchniową podziału kraju dla celów ewidencji jest działka ewidencyjna, której definicję zawiera § 9 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Obszar gruntu jednorodny pod względem prawnym to obszar gruntów stanowiących przedmiot prawa własności tej samej osoby, lub współwłasności tych samych osób. Zgodnie z § 9 ust. 2 , sąsiadujące ze sobą działki ewidencyjne, będące przedmiotem tych samych praw, oraz władania tych samych osób lub jednostek organizacyjnych, wykazuje się w ewidencji jako odrębne działki ewidencyjne, jeżeli zachodzą ku temu podstawy wymienione w pkt. 1, 2 i 3 tego przepisu. Zasada jest więc w obowiązującym stanie prawnym wynikającym z przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, że grunt wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych i stanowiący przedmiot własności tej samej osoby lub tych samych osób, stanowi działkę ewidencyjna, z której nie podlegają wyodrębnieniu dalsze działki ewidencyjne, za wyjątkiem sytuacji określonych w przepisie § 9 ust. 2 pkt. 1. 2 i 3 rozporządzenia. Na gruncie powyższych, obowiązujących aktualnie i w dacie wydania zaskarżonej decyzji powyższych przepisów nie istnieją pojęcia ani działki gruntowej, ani parceli katastralnej. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego i prawnego sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, uznać należało za prawidłowe zarówno rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, jak i jego uzasadnienie faktyczne i prawne za prawidłowe i nie naruszające prawa. Zasadnie ustaliły i uznały organy, że żądanie B. S. wydzielenia z działki ewidencyjnej nr 2046/3 parcel gruntowych pgr 2730/5 i 2723/4 (względnie żądanie wydzielenia z tej działki działek ewidencyjnych odpowiadających tym parcelom gruntowym) nie znajduje uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów ustawy i rozporządzenia, powołując się przy tym na prawidłową podstawę prawną. Nie ma bowiem w obowiązujących przepisach prawa podstawy do "powrotu" do opisu nieruchomości według stanu wynikającego z zapisów poprzedniej ewidencji, tj. operatu katastru gruntowego obrębu A, który został zastąpiony ewidencją gruntów i budynków dla obrębu A w 1992 r. Ta właśnie zmiana i okoliczność, że skarżąca została obdarowana przez rodziców parcelami gruntowymi nr 2730/5 i 2723/4 w 1992 r. według "starej ewidencji" (akt notarialny, k. 6, 7 akt adm.), w trakcie zakładania nowej ewidencji, spowodowały konieczność sporządzenia dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 1. 04. 1994r. (k. 38 akt adm.). Przebieg zaś granic działki ewidencyjnej 2046, z której w wyniku postępowania rozgraniczeniowego powstała działka 2046/1 o powierzchni 0,7755 ha, a w skład której wchodziły parcele 2730/5 i 2723/4 darowane skarżącej, następnie porównane do obecnej działki ewidencyjnej 2046/3 (operat [...]) będącej przedmiotem żądania, ustalony został na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 27. 04. 1994 r. znak [...]. Granice te są więc granicami prawnymi działki 2046/3. Jak wynika z treści wniosku wszczynającego postępowanie, oraz z zarzutów skargi, podstawą faktyczną żądania wniosku jest fakt zmniejszenia powierzchni działki ewidencyjnej 2046/3 w stosunku do powierzchni łącznej parcel gruntowych darowanych skarżącej przez rodziców, tj, pgr 2730/5 i 2723/4. Stwierdzić więc trzeba, że zarzuty skargi wskazujące na nieuzasadnione zmniejszenie powierzchni działki będącej przedmiotem własności skarżącej nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z przepisem § 62 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, pole powierzchni działki ewidencyjnej oblicza się na podstawie współrzędnych, o których mowa w § 61, i określa się w hektarach z dokładnością zapisu do 0,0001, natomiast zgodnie z § 62 rozporządzenia numerycznego opisu granic działki ewidencyjnej dokonuje się za pomocą współrzędnych określających przebieg linii granicznych. Tak więc pole powierzchni działki ewidencyjnej jest funkcją przebiegu jej granic, które to granice zostały ustalone w toku postępowania rozgraniczeniowego. Wskazać nadto należy, że oznaczenie nieruchomości, którego jednym z elementów jest jej obszar, nie jest objęte domniemaniem prawdziwości prawa, ani nie jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Wynika to z przepisów art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), zaś podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z ewidencji gruntów i budynków, a nie odwrotnie. Zatem zarzuty skargi dotyczące uszczuplenia przedmiotu prawa własności skarżącej nie mogą odnieść skutku. Niezasadne są również zarzuty skargi dotyczące kwestionowania na etapie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją czynności organów administracji podejmowanych w toku postępowania rozgraniczeniowego, oraz w toku zakładania nowej ewidencji gruntów i budynków dla obrębu A. Postępowania te zakończone zostały ostatecznymi rozstrzygnięciami i dopóki rozstrzygnięcia te pozostają niewzruszone, czy też nie nastąpi ustalenie odmiennego niż obecnie przebiegu granic i ewentualnej zmiany w związku tym powierzchni działki 2046/3, brak podstaw także do zmiany tej powierzchni w zapisach ewidencji. Uzupełniająco jedynie wskazać należy, że zmiana powierzchni działki ewidencyjnej może być wynikiem przeprowadzenia dokładniejszych pomiarów. Przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skoro zarzuty skargi nie podlegały uwzględnieniu, a kontrola sądowa przeprowadzona zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. nie wykazała naruszeń prawa, które należałoby brać pod uwagę z urzędu, to na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.