III SA/Kr 1080/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 10 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego J. L. kwotę 457,00 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Powiatowy Policji w dniu [...] 2010 r. wydał skierowanie J. L. posiadającego uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kategorii B, na badanie lekarskie - nr [...] - na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20.06.1997r. Prawo o ruchu drogowym z powodu udziału w wypadku drogowym ze skutkiem śmiertelnym w dniu 13.06.2010 r. w B. Na powyższe skierowanie J. L. wniósł odwołanie. Zarzucił, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa: - art. 6, 7, 8, 10, 75, 77, 80 kpa przez niezastosowanie i błędną wykładnię, - art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym przez niewłaściwe zastosowanie, ponieważ w dniu 18 kwietnia 2009 r. nie był sprawcą wypadku drogowego, w którym kierujący motocyklem poniósł śmierć oraz, że nie jest osobą chorą. Podniósł, że uzasadnienie decyzji jest jednozdaniowe. Decyzja została wydana bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie zawiadomiono skarżącego o wszczęciu postępowania i przez to uniemożliwiono skarżącemu złożenie wyjaśnień, że nie był sprawcą wypadku, ani też nie miał wpływu na zachowanie motocyklisty. Podniósł też, że jest osoba młodą, zdrową, nie ma żadnych niedomagań zdrowotnych uniemożliwiających prowadzenie pojazdu. Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia 10 sierpnia 2010r. utrzymał w mocy decyzję organu l instancji na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 122 ust. 1 pkt. 3 lit. a ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ l instancji prowadził postępowanie w sprawie skierowania J. L. na badania lekarskie i takie skierowanie wydał, na które strona wniosła odwołanie. Zdaniem organu odwoławczego, zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. W sprawie prowadzone było postępowanie karne. W toku tego postępowania karnego zebrano dowody, z których wynika, że w dniu 13 czerwca 2010 r. w miejscowości B kierując pojazdem m-ki Opel Astra o nr rej. [...] – J. L. uczestniczył w wypadku drogowym, którego następstwem była śmierć innej osoby. Ujawnienie faktu uczestniczenia w wypadku drogowym, w którym inny uczestnik poniósł śmierć, obligowało organ do skierowania J. L. na badania lekarskie określone w art. 122 ust. 1 pkt. 3 lit. a oraz art. 123 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W związku z powyższym w dniu 21 czerwca 2010 r. zostało wydane skierowanie na badanie lekarskie nr [...] J. L. Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt. 3 lit. a - ustawy Prawo o ruchu drogowym, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli uczestniczył w wypadku drogowym, którego następstwem jest śmierć innej osoby lub ciężki uszczerbek na zdrowiu. Szczegółowe warunki i tryb kierowania na tego rodzaju badania określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz ustawa Prawo o ruchu drogowym. Organ odwoławczy stwierdził także, że skierowanie na badanie lekarskie stronie zostało wydane prawidłowo, a wskazana data w odwołaniu przez stronę 18 kwietnia 2009 r. jest niezgodna z datą prawidłową i faktyczną wpisaną w powodzie skierowania -13.06.2010 r. Organ odwoławczy zaznaczył, że obowiązujące przepisy nie dają możliwości zwolnienia z wykonania badań lekarskich, a niestawienie się na badania w określonym w przepisach wykonawczych terminie powoduje dalsze konsekwencje administracyjne ze strony starosty, którego obowiązkiem jest cofnięcie uprawnień kierowcy. Na powyższą decyzję J. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wniósł o uchylenie decyzji o skierowaniu na badania, zarzucając rażące naruszenie prawa- art. 6, 7, 8, 10, 75, 77 i 80 kpa przez niezastosowanie i błędną wykładnię oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego, a także art. 122 ust. l pkt. 3 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym przez niewłaściwe zastosowanie, ponieważ skarżący nie był sprawcą wypadku ze skutkiem śmiertelnym. Podniósł, że nadal toczy się postępowanie karne, w którym występuje jako świadek i nie zapadło jeszcze prawomocne orzeczenie, z którego by wynikało, w jakim charakterze uczestniczył w wypadku. Wskazał też, że organy niezależnie od toczącego się postępowania przygotowawczego powinny dokonać ustaleń stanu faktycznych zmierzających do wyjaśnienia całokształtu sprawy. Tego jednak nie uczyniono a wydane skierowanie na badanie lekarskie uznać należy za przedwczesne. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie. Z przedłożonych wraz z odpowiedzią na skargę akt postępowania a administracyjnego wynika, że akta te rozpoczynają się od kopii wydanego przez Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2010 r. skierowania J. L. posiadającego uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kategorii B, na badanie lekarskie nr [...] (k.1 akt). Na k. 2 akt znajduje się kopia dowodu doręczenia powyższej decyzji skarżącemu. Na k. 3-4 akt znajduje się odwołanie od decyzji organu l instancji. Przesyłając organowi odwoławczemu odwołanie organ l instancji przedstawił notatkę urzędową z dnia 13.06.2010 r. (k. 8) oraz notatkę dotyczącą czynności wchodzących w zakres zabezpieczenia miejsca zdarzenia, bez daty (k. 9)-zawierające opis zdarzenia drogowego w dniu 13.06.2010 r. sporządzone przez funkcjonariuszy Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r, nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustaw y Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu zmierzającym do wydania skierowania na badania lekarskie na podstawie art. 122 ust. 1 pkt.3 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz.U. z 2005r., nr 108, poz. 908 ze zm.), który stanowi o ciążącym na organie kontroli ruchu drogowego obowiązku skierowania na badania kierującego pojazdem, jeżeli uczestniczył w wypadku, którego następstwem była śmierć lub ciężki uszczerbek na zdrowiu innej osoby, nie są wyłączone zasady wynikające z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r- Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej kpa. Ustawa ta, normuje postępowanie przed organami administracji publicznej, przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 §1 kpa). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art.80 kpa). Przede wszystkim jednak skierowanie na badania lekarskie, jako decyzja podlegająca kontroli instancyjnej i sądu administracyjnego może być wydana, jako kończąca uprzednio wszczęte postępowanie administracyjne. Należy, zatem wskazać regulacje ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w tej kwestii. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 kpa.). O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 kpa). Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 kpa). Zgodnie z kolei z art. 10 § 1 kpa: Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. § 2. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. § 3. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Zgodnie z art. 104. § 1 kpa: Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. § 2. Decyzje rozstrzygają sprawę, co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Treść przytoczonym przepisów postępowania administracyjnego wskazuje jednoznacznie, że dopiero wszczęcie postępowania umożliwia przeprowadzenie i zbieranie dowodów. Nie jest, zatem dopuszczalne prowadzenie postępowania dowodowego przed wszczęciem postępowania z urzędu. Nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania bez uprzedniego zawiadomienia stron o jego wszczęciu jak również nie jest dopuszczalne wydanie decyzji. Ponadto uwzględnić trzeba, że prowadzenie postępowania administracyjnego, co do zasady ma na celu wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ administracji publicznej w drodze decyzji. Wobec tego treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania powinna wskazywać stronom tego postępowania, a także organom uprawnionym do kontroli decyzji w trybie instancyjnym i nadzwyczajnym, rodzaj sprawy będącej przedmiotem tego postępowania. Dokładne określenie rodzaju sprawy pozwala, bowiem na prawidłowe wyznaczenie normy prawa materialnego lub procesowego, co ma istotne znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Ograniczenie postępowania do wydania decyzji w sprawie i ich doręczenia stronie oznacza, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. Taka sytuacja w sprawie poddanej kontroli Sądu miała miejsce skoro postępowanie nie zostało wszczęte a wydana została decyzja przez organ l instancji doręczona następnie skarżącemu, którą to decyzję organ odwoławczy utrzymał w mocy po rozpoznaniu odwołania skarżącego. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 §3 kpa). Skierowanie na badania lekarskie zgodnie z dyspozycją art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, dokonywane jest w formie określonej przez przepisy wykonawcze do ustawy. W szczególności wzór tego skierowania określony został w załączniku do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r., nr 2, poz. 15). Wzór ten nie zawiera możliwości rozszerzenia uzasadnienia tego rozstrzygnięcia o elementy wynikające z art. 107 kpa. Nie eliminuje jednakże to uregulowanie kwestii obowiązku zebrania w toku niewadliwie wszczętego postępowania materiału dowodowego w celu umożliwienia odniesienia się strony do tego materiału a także kontroli instancyjnej i sądowej, jego trafności. Nie jest wypełnieniem tego obowiązku przedstawienie organowi odwoławczemu przez organ l instancji w związku z wniesionym odwołaniem dwóch notatek służbowych, nawet mających niewątpliwie związek z przedmiotem rozstrzygnięcia. Zatem wydane w sprawie skierowanie na badania lekarskie skarżącego zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zwłaszcza, że skarżący kwestionuje, iż uczestniczył w wypadku. Tym samym wadliwa jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu l instancji. W tej sytuacji przedwczesnym byłoby odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu l instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art. 152 w/w ustawy zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. W skład kosztów postępowania zaliczono uiszczony przez skarżącego wpis i koszty zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy rozpatrzą sprawę uwzględniając oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.