III SA/Kr 1084/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 10 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego skargę oddala. Zaskarżoną przez Z. T. decyzją z dnia 10 lipca 2013 r. Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego przy ul. Z w K. Jako podstawę prawną swojej decyzji Komendant Wojewódzki Policji wskazał art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267 - dalej k.p.a. ), art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu 12 czerwca 2004 r. do Komendy Miejskiej Policji wpłynęło pismo Z. T. (córki M. F.) z próbą o uregulowanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego przy ul. Z. w K, w związku z tym, że główny najemca lokalu (ojciec skarżącej M. F.) wymeldował się i wyprowadził z przedmiotowego lokalu. Kolejny wniosek w tej sprawie wpłynął w dniu 23 kwietnia 2008 r. W dniu 21 maja 2008 r., na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, Komendant Miejski Policji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego przez Z. T. Z kolei w dniu 13 czerwca 2008 r. Z. T. zwróciła się do organu l instancji z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na brak lokalu, do którego mogłaby przeprowadzić się z rodziną. Komendant Miejski Policji stwierdził pismem brak podstaw do zawieszenia postępowania, a w decyzji z dnia [...] 2008 r. Nr [...] dysponent lokalu nie wyraził zgody na uregulowanie tytułu prawnego do lokalu, gdyż w świetle art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) jest osobą nieuprawnioną do świadczeń z działu spraw wewnętrznych i administracji. Organ wskazał, że art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji określa sytuacje, w których wydaje się decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego: "Decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się (...) w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego". Organ uznał więc Z. T. za nieuprawnioną do zajmowania lokalu mieszkalnego i na podstawie art. 95 ust. 4 wydał decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, bez prawa do innego lokalu mieszkalnego. Od powyższego rozstrzygnięcia Z. T. wniosła odwołanie, w którym zarzuciła organowi l instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Wśród zarzutów wskazano, że organ nie odniósł się do wniosku Z. T. z dnia 13 czerwca 2008 r. o zawieszenie postępowania w sprawie opróżnienia przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Skarżąca podniosła, iż organ powinien rozpatrzyć wniosek o zawieszenia postępowania w formie postanowienia, zgodnie z przepisami k.p.a. Ponadto wskazano, że uzasadnienie decyzji jest wadliwe w świetle normy z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż - zdaniem skarżącej - nie wykazano, że zajmuje ona lokal mieszkalny bez tytułu prawnego. Organ nie wykazał również, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do przyznania Z. T. innego lokalu mieszkalnego. Na poparcie przedstawionej argumentacji powołane zostało orzecznictwo sądów administracyjnych. Komendant Wojewódzki Policji działając na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (w/w), decyzją nr [...] z dnia [...] 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, iż krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji organów Policji określony został w art. 89 ustawy o Policji oraz w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.), w której art. 29 ust. 1 i 2 daje prawo do zajmowania mieszkań emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach lub rencistach. Podkreślono, iż Z. T. nie jest i nigdy nie była funkcjonariuszem Policji, nie posiada uprawnień do policyjnej renty rodzinnej i nie jest członkiem rodziny M. F., w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji, albowiem ukończyła 25 lat. Zarzuty naruszenia art. 6,7,8,11 k.p.a. organ uznał za bezpodstawne. Organ odwoławczy przyjął, że rozstrzygnięcie musi zostać jednak uchylone, z uwagi na popełnione błędy w postępowaniu. Organ l instancji rozpatrzył wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego w formie zwykłego pisma, a przepis art. 101 § 1 k.p.a. stanowi, iż "o postanowieniu w sprawie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony". Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Postanowieniem z dnia [...] 2008 r. Nr [...] Komendant Miejski Policji odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego położonego przy ul. Z w K. W dniu 5 kwietnia 2013 r. M. T. (zamieszkujący razem z Z. T.) został poinformowany pismem o wszczęciu postępowania w sprawie opróżnienia z osób i rzeczy przedmiotowego lokalu oraz umożliwiono mu zapoznanie się z materiałem dowodowym, uznając go za stronę postępowania, otrzymał pismo w dniu 15 kwietnia 2013 r. W dniu 25 kwietnia 2013 r. do Komendy Miejskiej Policji został złożony wniosek o uznanie M. T. za stronę. Żądanie to uznane zostało za bezzasadne, gdyż M. T. został z urzędu uznany za stronę postępowania. Organ podtrzymał swoje stanowisko w kwestii opróżnienia lokalu. W dniu 7 maja 2013 r. decyzją Nr [...] Komendant Miejski Policji wezwał Z. T. i M. T. do opróżnienia z osób i rzeczy lokalu mieszkalnego przy ul. Z w K. Od powyższej decyzji zostało złożone odwołanie, w którym podniesiono, iż Komendant Miejski Policji nie ustosunkował się do żądania rozstrzygnięcia kwestii udziału w postępowaniu M. T. Wskazano, że organ l instancji nie odniósł się do tej kwestii w formie postanowienia. Uznano również, ze wezwanie do opuszczenia lokalu jest przedwczesne, gdyż najpierw powinna zostać wydana decyzja o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, która powinna uzyskać walor ostateczności. Podkreślono, że samo orzeczenie o opróżnieniu lokalu mieszkalnego nie wynika z sentencji decyzji, a dopiero z jej uzasadnienia i częściowo tytułu decyzji. Sformułowanie rozstrzygnięcia uznano za sprzeczne z normą z art. 107 k.p.a. W odwołaniu podniesiono również zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. Po rozpoznaniu odwołania, Komendant Wojewódzki Policji wydał opisaną na wstępie decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, iż Z. T. oraz M. T. nie są i nigdy nie byli funkcjonariuszami Policji, nie posiadają uprawnień do policyjnej renty rodzinnej i nie są członkami rodziny M. F., w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji. Organ II instancji przyjął, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy przewidziane przez art. 107 k.p.a., a obowiązek "opróżnienia lokalu mieszkalnego" został jednoznacznie określony w osnowie decyzji. W skardze na powyższa decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji Z. T. podniosła, że wezwanie do opuszczenia lokalu było przedwczesne, bowiem najpierw powinna zostać wydana decyzja o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Przyjęte sformułowanie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji zdaniem skarżącej narusza art. 107 k.p.a. Skarżąca zarzuciła również naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 8, 10 § 1, 11 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż wojewódzki sąd administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa procesowego oraz materialnego, które mają zastosowanie w sprawie. Mając na uwadze powyższe kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po dokonaniu oceny ustalonych w sprawie w postępowaniu administracyjnym okoliczności faktycznych i prawnych, nie stwierdził zasadności zarzutu naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie, mimo faktu iż w myśl art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzygając sprawę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Ustalając źródła prawa mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266) ma zastosowanie do lokali znajdujących się w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów (...), jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Policyjne mieszkania służbowe od wielu lat podlegają szczególnemu reżimowi prawnemu. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 64 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe (Dz. U. z 1962 r. Nr 47, poz. 227 z późn. zm.) budynki i lokale przeznaczone na zakwaterowanie Milicji Obywatelskiej oraz funkcjonariuszy służby więziennej i zakładów poprawczych, nie podlegały publicznej gospodarce lokalami. W obecnym stanie normatywnym podstawowe znaczenie dla określenia zasad gospodarki lokalami przeznaczonymi dla policjantów regulują przepisy z rozdziału ósmego ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. ustawy o Policji (Dz. U. z 2014 r. poz. 24), rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 z późn. zm.) oraz ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz. 67 z późn. zm.). Ta ostatnia ustawa w art. 29 ust. 1 i 2 określa, iż prawo do zajmowania mieszkań przysługuje emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach lub rencistach. Organy prawidłowo uznały, że Z. T. i M. T. nie są i nigdy nie byli funkcjonariuszami Policji, nie posiadają uprawnień do policyjnej renty rodzinnej i nie są członkami M. F. w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji. Organ zasadnie przyjął, że Z. T. i M. T. nie spełniają kwalifikacji podmiotowych członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, jeśli pozostają z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym. Logiczną konsekwencją tego faktu jest zastosowanie dyspozycji normy prawnej wyrażonej w art. 92 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, który stanowi, że "decyzje o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego". Skarżąca stanowi desygnat pojęcia "inne osoby" i w związku z tym organ zasadnie przyjął, iż spełniona została przesłanka wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Zarzut skargi, że decyzja organu l instancji nie orzeka o bezprawności zajmowania lokalu przez zainteresowanych, lecz przedwcześnie wzywa do opuszczenia lokalu, należy uznać za nietrafny. W myśl art. 107 k.p.a., decyzja administracyjna powinna zawierać wszystkie elementy wskazane w tym przepisie. Kwestionowana decyzja spełnia te wymogi, gdyż precyzyjnie określa adresata, rozstrzygnięcie (osnowa) w sposób nie budzący wątpliwości określa nałożony obowiązek w postaci opróżnienia lokalu mieszkalnego przy ul. Z w K. W tytule decyzji, jak również w osnowie i uzasadnieniu użyte zostało sformułowanie "opróżnienia lokalu mieszkalnego". Zarzut skarżącej, że Komendant Miejski Policji miał obowiązek rozstrzygnięcia kwestii dopuszczenia M. T. do udziału w postępowaniu w charakterze strony w formie postanowienia oraz, że M. T. nie brał udziału w sprawie od początku i postępowania, co wyklucza rezygnację z formalnego rozstrzygnięcia tej kwestii, nie jest uzasadniony. Z akt sprawy wynika, że jeszcze przed wniesieniem wniosku przez Z. T., uznano M. T. za stronę postępowania i zawiadomiony został o wszczęciu postępowania, zapewniając możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Ponadto należy podkreślić, iż przepisy k.p.a. nie wyrażają obowiązku rozstrzygnięcia w określonej formie żądania uczestnictwa w postępowaniu, które już się toczy. Jedynym wyjątkiem pozostaje regulacja z art. 31 k.p.a., która nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. W każdym przypadku organ administracji publicznej ma jednak obowiązek zbadania legitymacji prawnej wnioskodawcy w znaczeniu wynikającym z art. 28 k.p.a. Rozstrzygnięcie tej kwestii następuje w ten sposób, że potwierdzenie przymiotu strony następuje przez doręczenie wnioskodawcy decyzji, która została wydana w postępowaniu w tej sprawie. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.