III SA/Kr 1084/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 17 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uwzględnienia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków skargę oddala. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 17 czerwca 2016 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23) i art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej W. K. od decyzji Starosty z [...] 2016 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta zaskarżoną decyzją z [...] 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zarzutów zgłoszonych przez J. M. do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym odnośnie do granicy działki nr [...] z działką nr [...] oraz powierzchni działek nr [...] i [...] położonymi w obrębie B, jednostka ewidencyjna L, postanowił uwzględnić zarzut i zmienić dane ewidencyjne określające położenie punktów granicznych i przebieg granicy ewidencyjnej pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...], nr [...] i nr [...], dane ewidencyjne określające pole powierzchni działek ewidencyjnych oraz pole powierzchni użytków gruntowych w działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] na podstawie dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego mgr inż. J. W., wpisanej do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 29.01.2016r. pod nr [...]. Od powyższej decyzji złożyła odwołanie skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wraz z nakazaniem powtórzenia czynności dowodowych w sprawie, w szczególności przeprowadzenia ponownych oględzin na gruncie z udziałem zainteresowanych stron. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, iż podstawowe regulacje prawne dotyczące modernizacji i aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zawiera ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.; dalej powoływane jako rozporządzenie). W rozpatrywanej sprawie ustalono, że na podstawie art. 24a ustawy, przeprowadzono w latach 2014-2015 modernizację operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu B, jednostka ewidencyjna L. Postępowanie modernizacyjne zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami prawa z dochowaniem wszelkich procedur w tym zakresie. Projekt operatu opisowo-kartograficznego obrębu B, jednostka ewidencyjna L, został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 9 marca 2015 r. do 27 marca 2015 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego (zgodnie z art. 24a ust. 4 ustawy). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyły dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznym, mógł w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych (art. 24a ust. 6 ustawy). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zarówno skarżąca, jak i J. M. nie złożyli uwag do danych zawartych w projekcie operatu. Stosownie do art. 24a ust. 8 ustawy Starosta w Dzienniku Urzędowym Województwa z 31.07.2015 r. poz. [...] oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Starostwa ogłosił informację, że dane objęte modernizacją zawarte w projekcie opisowo-kartograficznym stały się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegały ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyły dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, mógł w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji zgłaszać zarzuty do tych danych (art. 24a ust. 9 ustawy). J. M. skorzystał z przysługującego mu prawa wniesienia zarzutów do danych ujawnionych w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Pismem z 26.08.2015r. złożył zarzut do przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] i [...] oraz powierzchni działek będących jego własnością. W związku z wniesionymi zarzutami Starosta zobligowany był do przeprowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem stosownej decyzji z uwzględnieniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 77 oraz 107. Organ ewidencyjny miał obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy. Organ podkreślił, iż przebieg granic działek ewidencyjnych zgodnie z § 36 rozporządzenia wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wyjątkiem od powyższego jest rozwiązanie przewidziane w § 37, § 38, § 39 rozporządzenia, dopuszczające, aby w przypadku braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub gdy zawarte w niej dane nie są wiarygodne, pozyskiwać dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Zatem tylko w przypadku zaistnienia wymienionych przesłanek, tj. braku dokumentacji lub niewiarygodności zawartych w niej danych, wykonawca może dokonać ustalenia przebiegu granic działek w trybie przepisów dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Jak wynika z akt sprawy dokumentacją istniejącą w zasobie geodezyjnym w zakresie przedmiotowych działek są: mapa ewidencyjna 1:2880, operaty podziału działek sąsiednich nr [...] i [...]. W ocenie organu odwoławczego uzasadnienie Starosty w którym twierdzi, że dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...] i [...], a także działek sąsiednich są wiarygodne i w związku z tym przebieg granic działek przedmiotowych winien być wykazany na podstawie opracowań geodezyjnych, nie jest w pełni poprawne, bowiem w aktach sprawy znajduje się operat nr [...] dotyczący podziału działek sąsiednich nr [...], [...], [...] z którego wynika, iż pomiarem w terenie objęto punkty od 1 do 10, dla których określono współrzędne, zatem oceniając ww. dokumentację można uznać, iż jedynie w stosunku do granicy przedmiotowej działki nr [...] z działką nr [...] dane określające położenie punktów granicznych są wiarygodne i jednoznaczne. W ocenie organu odwoławczego w przypadku granicy przedmiotowej działki nr [...] z działką nr [...] dane zawarte w ww. operacie, jak również dane zawarte w operacie [...] dotyczącym podziału działki nr [...] i [...] (miary liniowe), powinny stanowić elementy pomocnicze przy ustaleniu przebiegu granic, gdyż nie pozwalają na określenie przebiegu granic z odpowiednią dokładnością. W ocenie organu odwoławczego Starosta słusznie ocenił, iż w przedmiotowej sprawie przebieg granic przedmiotowych działek nr [...] i [...] z sąsiednimi (oprócz granicy z działką [...]) powinien być pozyskany w wyniku geodezyjnych pomiarów poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic zgodnie z § 37 - § 39 rozporządzenia. Oceniając dokumentację zgromadzoną w aktach sprawy organ II instancji stwierdził, iż granica działki nr [...] i [...] z działkami nr [...] i [...] ujawniona w zmodernizowanym operacie opisowo - kartograficznym nie jest spójna z informacjami zawartymi w operacie nr [...], a mianowicie miary liniowe znacznie odbiegają od wykazanych na szkicu z ww. operatu. Dotyczy to szerokości działki nr [...] od strony południowej (od strony drogi dz. Nr [...]). W zmodernizowanym operacie szerokość ta wynosi 6,51 m z kolei według operatu [...] szerokość ta winna wynosić 17,10 m. Z tych względów organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty o uznaniu zarzutów za zasadne i powtórzenie czynności ustalenia przebiegu granic działek nr [...] i [...]. Jak wynika z akt sprawy ustalenie przebiegu granic odbyło się 01.12.2015 r., co potwierdza protokół ustalenia granic. W wyznaczonym terminie na gruncie stawili się J. M. (współwłaściciel działek nr [...], [...]), J. Ś. - w imieniu swoim i P. Ś., M. Ś. (współwłaściciele działki nr [...]), K. S. - przedstawiciel Zarządu Dróg Wojewódzkich (dz. [...]) oraz J. N. - przedstawiciel Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "G" Sp. z o.o. w G. Mimo prawidłowego zawiadomienia tzn. ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, nie później niż 7 dni przed wyznaczonym terminem (§ 38 ust. 3 rozporządzenia), co potwierdzają zawarte w operacie technicznym zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomienia o ww. czynnościach, nie stawiła się na gruncie skarżąca (właścicielka działek nr [...], [...]). Zgodnie z § 38 ust. 2 pkt 3 nieusprawiedliwione niewzięcie udziału w czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych nie stanowi przeszkody do ich przeprowadzenia. Z akt sprawy, a w szczególności z operatu technicznego [...] wynika, że wykonawca ustalił w dniu 01.12.2015r. przebieg granicy działki nr [...] z działkami nr [...], [...] i [...] na podstawie zgodnych wskazań obecnych na gruncie właścicieli nieruchomości, działki nr [...] z działką nr [...] na podstawie analizy dokumentacji zasobu geodezyjnego, działki nr [...] z działkami nr [...], [...] na podstawie zgodnych wskazań obecnych na gruncie właścicieli nieruchomości, działki nr [...] z działkami nr [...] na podstawie analizy dokumentacji zasobu geodezyjnego. Odnośnie do przebiegu granic działki nr [...] z nr [...] oraz nr [...] z nr [...] nie doszło do zgodnych wskazań stron, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych (§ 39 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z przepisem § 39 ust. 2 rozporządzenia w przypadku, gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, przebieg granic działek ewidencyjnych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli stan ten nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Natomiast, gdy spokojnego stanu posiadania nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujący te grunty ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków (§ 39 ust. 3 rozporządzenia). Z akt sprawy wynika, że wykonawca ustalił przebieg granic pomiędzy działkami [...] z [...] oraz [...] z [...] na podstawie analizy dostępnej dokumentacji tj. operatów nr [...] i [...] oraz mapy ewidencyjnej 1:2880. Zarzut skarżącej "iż nieistniejący dowód wpłynął na merytoryczną decyzję organu", należy uznać za bezzasadny. W ocenianej sprawie organ I instancji dokonał postanowieniem z [...] 2016r. znak: [...] sprostowania swojej decyzji polegającej na usunięciu z jej uzasadnienia operatu o nr [...], pozostawiając pozostałe dwa o nr [...] oraz [...]. W ocenie organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, iż operat o nr [...] nie był jednym z dowodów przy rozpatrywanej sprawie, w aktach sprawy znajdują się kopie tylko dwóch operatów o nr [...] oraz [...]. Po analizie dokumentacji stwierdzono, iż wykreślony operat nie stanowił dowodu w rozpatrywanej sprawie. Zatem sprostowanie decyzji w ww. zakresie nie prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w sposób odmienny od pierwotnego oraz nie prowadziłoby do zmiany merytorycznej orzeczenia. Organ odwoławczy odnosząc się z kolei do zarzutu zaniechania analizy pozostałych dokumentów znajdujących się w zasobie, w świetle § 36 rozporządzenia stanowiących dokumentację geodezyjną będącą podstawą wykazania przebiegu granic działek ewidencyjnych, wskazał, iż jak wynika z akt sprawy dokumentację tą oprócz operatów [...], [...] stanowi mapa ewidencyjna w skali 1:2880. Organ odwoławczy w postępowaniu wyjaśniającym w programie WinKalk wprowadził współrzędne punktów granicznych działek nr [...], [...] i działek sąsiednich wskazane w operacie [...] oraz operacie [...] w celu porównania przebiegu przedmiotowych granic z wykazanymi na mapie analogowej w skali 1:2880. Ustalono, iż mapa zawiera błąd przesunięcia, zatem zasadnym było przyjęcie przebiegu granic na podstawie miar liniowych zawartych w operacie [...] w oparciu o operat [...]. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu tj. rozciągnięcia skutków wydanej decyzji na działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w sytuacji, gdy zarzuty zgłoszone przez J. M. dotyczyły jedynie przebiegu granicy działki nr [...] z działka nr [...], organ podkreślił, że zaskarżona decyzja nie obejmuje działki nr [...], natomiast zarzut J. M. dotyczył nie tylko wymienionej granicy, ale również powierzchni działek nr [...] i [...]. W związku z kwestionowaniem wielkości pola powierzchni działek wyjaśnił, że powierzchnia działki ewidencyjnej jest funkcją przebiegu jej granic, gdyż bezpośrednio wynika z numerycznego jej opisu (§ 61, 62 rozporządzenia). Pole powierzchni działek ewidencyjnych oblicza się bowiem (§ 62 ust. 1 rozporządzenia) "za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich o których mowa w § 61". Ww. przepis stanowi, że "Numerycznego opisu granic (...) działek ewidencyjnych dokonuje się za pomocą odpowiednich zbiorów punktów granicznych, których położenie względem osnowy geodezyjnej l klasy określone zostało na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych z błędami średnimi nieprzekraczającymi 0.30 m". W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Starosta nie wykroczył w zaskarżonej decyzji poza zakres złożonych zarzutów, bowiem w świetle powyższego, jak i treści zarzutu, prawidłowa była ocena Starosty, iż dotyczy on wszystkich granic działek nr [...] i [...] zatem zasadnym było dokonanie ustalenia przebiegu granic ww. działek w zakresie opisanym w niniejszym uzasadnieniu i włączenie do postępowania również działek sąsiednich, tj. [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zasadnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w oparciu o całokształt materiału dowodowego, w tym operat [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego 29.01.2016 r. orzekł o uwzględnieniu zarzutów i zmianie danych ewidencyjnych w tym zakresie. W ocenie organu odwoławczego okoliczności istotne dla niniejszego postępowania zostały dostatecznie wyjaśnione i udowodnione przez organ I instancji. W sprawie zgromadzono niezbędny materiał dowodowy oraz zapewniono czynny udział stronie na każdym etapie postępowania administracyjnego. Wobec powyższego organ odwoławczy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty uznał za prawidłowe, wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ odwoławczy stwierdził, że nie widzi podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji, a zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do żądania skarżącej "powtórzenia czynności dowodowych w sprawie, w szczególności przeprowadzenia ponownych oględzin na gruncie z udziałem zainteresowanych stron" organ odwoławczy zwrócił uwagę, że czynności mające na celu ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych odbywały się dwukrotnie: po raz pierwszy w toku prac modernizacyjnych (ustalenie na ortofotomapie) oraz kolejny raz na gruncie w ramach rozpatrywania zarzutów. Mimo zawiadomień kierowanych do skarżącej o terminie tych czynności nie brała ona w nich udziału. Zatem powyższe żądanie należy uznać za bezzasadne. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła skarżąca W. K. Skarżąca domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenia w całości poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 24 a pkt 9 i pkt 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.) poprzez nieuzasadnione rozciągnięcie skutków uwzględnienia zarzutów zgłoszonych przez J. M. do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym na działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w sytuacji, gdy zarzuty zgłoszone przez J. M. dotyczyły jedynie przebiegu wspólnej granicy działki nr [...] z działką nr [...], co doprowadziło do nieuzasadnionej zmiany przebiegu granic ewidencyjnych i powierzchni działek skarżącej, 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo tego, że postępowanie prowadzone przed tym organem naruszało zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasadę prawdy obiektywnej w sytuacji gdy organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazywał, że "dokonał analizy" i " ustalił przebieg granic działek ewidencyjnych" w oparciu o operat podziału nr [...], w sytuacji gdy taki operat nie istnieje, a zatem dokonana ocena dowodów była rażąco wadliwa, ponieważ uwzględniała nieistniejący dowód, który wpłynął na merytoryczną decyzję organu, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Starosta zgromadził niezbędny materiał dowodowy i ocenił go prawidłowo w sytuacji, gdy postępowanie dowodowe przed organem pierwszej instancji rozpoczęło się od zbadania nieistniejącego operatu podziału nr [...] co powoduje, że wszelkie czynności dowodowe podjęte w dalszej kolejności obarczone były błędnym przekonaniem organu w zakresie istotnych okoliczności sprawy, w szczególności posiadanych danych geodezyjnych podlegających weryfikacji (które miały wynikać z ww. operatu, podczas gdy okazało się już po wydaniu decyzji, że taki operat nie istnieje w zasobie), art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie Starosty dotyczące przebiegu granic ewidencyjnych nr [...] i [...] z działkami sąsiednimi mieściło się w ramach prawidłowej oceny dowodów, w sytuacji gdy sam organ odwoławczy zauważa na str. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że: uzasadnienie Starosty nie jest poprawne, ponieważ dane wynikające z operatu nr [...] można uznać za wiarygodne i jednoznaczne wyłącznie w odniesieniu do granicy działki nr [...] z działką nr [...]; w przypadku granicy działki nr [...] z działką nr [...] dane zawarte w operacie nr [...] oraz w operacie nr [...] powinny stanowić jedynie elementy pomocnicze przy ustaleniu przebiegu granic, gdyż nie pozwalają na określenie przebiegu granic z odpowiednią dokładnością; art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organ pierwszej instancji przeanalizował w celu wydania rozstrzygnięcia wszelkie dokumenty określone w treści § 36 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 542 ze zm. – powoływane dalej jako "Rozporządzenie"), w szczególności zaś mapę ewidencyjną w skali 1:2880, co stoi w całkowitej sprzeczności z treścią uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, w której ani razu nie wskazano na analizę takiego dowodu jak mapa ewidencyjna w skali 1:2880, nie można zatem stwierdzić czy i w jakim zakresie organ pierwszej instancji uwzględnił ten dowód przy wydawaniu swojej decyzji, co powinno prowadzić do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i powtórzenia postępowania dowodowego; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne wskazanie, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie obejmują działki nr [...] w sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia zarzutów J. M. przesunięciu uległa również granica tej działki, co ilustruje załącznik graficzny do decyzji. Skarżąca stwierdziła, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w sytuacji dokonania sprostowania decyzji organu pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] 2016 roku, znak: [...], polegającego na usunięciu z jej uzasadnienia operatu o nr [...], takie sprostowanie nie prowadzi do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w sposób odmienny od pierwotnego oraz do zmiany merytorycznej orzeczenia. Podkreśliła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazuje, że przyjęcie wspólnych granic działek nr [...] i nr [...] nastąpiło na podstawie danych z dwóch operatów podziału nr [...] oraz nr [...]. Tymczasem skoro organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazywał, że "dokonał analizy" i "ustalił przebieg granic działek ewidencyjnych" w oparciu o operat podziału nr [...], w sytuacji gdy taki operat nie istnieje - co okazało się dopiero po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji, skarżąca nie może mieć pewności co do rzetelności przeprowadzonego postępowania dowodowego, dlatego zasadny był wniosek zawarty w odwołaniu o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i powtórzenie procedury gromadzenia i oceny dowodów. W ocenie skarżącej argument ten jest tym bardziej przekonuje, że sam organ odwoławczy dostrzega nieprawidłowości w ocenie dowodów dokonanej przez Starostę. W tym względzie organ wskazuje, że uzasadnienie Starosty nie jest w pełni poprawne, ponieważ dane wynikające z operatu nr [...] można uznać za wiarygodne i jednoznaczne wyłącznie w odniesieniu do granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Ponadto w przypadku granicy działki nr [...] z działką nr [...] dane zawarte w operacie nr [...] oraz w operacie nr [...] powinny stanowić jedynie elementy pomocnicze przy ustaleniu przebiegu granic, gdyż nie pozwalają na określenie przebiegu granic z odpowiednią dokładnością. Ponadto dopiero na etapie odwoławczym pojawia się również ocena dowodu w postaci mapy ewidencyjnej w skali 1:2880, nie wiadomo zatem, czy dowód ten stanowił podstawę rozstrzygnięcia kontrolowanego zaskarżoną decyzją. W ocenie skarżącej w takiej sytuacji nie można uznać, aby organ odwoławczy mógł przyjąć, że zebrany przez Starostę materiał dowodowy był kompletny i został prawidłowo oceniony. Skoro operat nr [...], będący jedną z podstaw rozstrzygnięcia wymienionych przez organ pierwszej instancji, nie istnieje, całe postępowanie dowodowe należy uznać za wadliwe. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika bowiem, że organ "dokonał analizy istniejących opracowań geodezyjnych" w tym ww. operatu. Rodzi się pytanie, w jaki sposób mogła zostać dokonana analiza nieistniejącego dokumentu. Podważa to całkowicie wiarygodność ustaleń organów i podejmowanych następnie czynności dowodowych. W takim stanie rzeczy w celu zapewnienia stronie wszystkich gwarancji wynikających z k.p.a., w szczególności prawa do obiektywnego rozpoznania istoty sprawy, postępowanie dowodowe powinno zostać powtórzone. Tym samym działanie organu w zakresie w jakim doprowadziło do zmian granic nieruchomości skarżącej i to w oparciu o wątpliwe dowody, należy uznać, w jej ocenie, za nieprawidłowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uczestnicy D. M. i J. M. na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był w szczególności art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, którego treść jest następująca: 1. Starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. 2. Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. 3. Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego. 4. Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego. 5. Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym. 6. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych. 7. Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole. 8. Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa. 9. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. 10. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji. 11. Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące. 12. Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. W niniejszej sprawie zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym zgłosił uczestnik J. M. Należy podnieść, że nie jest zasadny zarzut błędnego rozciągnięcia skutków wydanej decyzji na działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w sytuacji, gdy zarzuty zgłoszone przez J. M. dotyczyły jedynie przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...]. W istocie bowiem zgłoszone przez uczestnika zarzuty dotyczyły nie tylko wyżej opisanej granicy, ale również powierzchni działek nr [...] i [...]. W związku z kwestionowaniem wielkości pola powierzchni działek trafnie wskazał organ odwoławczy, że powierzchnia działki ewidencyjnej jest funkcją przebiegu jej granic, gdyż bezpośrednio wynika z jej numerycznego jej opisu (§ 61, 62 rozporządzenia). W tej sytuacji zarzut dotyczący powierzchni działki oznacza w istocie kwestionowanie przebiegu wszystkich jej granic. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organami administracji, w szczególności poprzez nieuzasadnione oparcie decyzji na nieistniejącym operacie nr [...]. Operatu tego nie ma i nie było w aktach postępowania administracyjnego, zatem nie mógł on stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Zamieszczenie oznaczenia operatu w decyzji pierwszej instancji organ potraktował jako oczywistą omyłkę i w tym zakresie dokonał sprostowania decyzji postanowieniem z dnia [...] 2016 r., znak [...]. Należy podnieść, że na powyższe postanowienie przysługiwało zażalenie. W wyniku jego wniesienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał postanowienie z dnia 17 czerwca 2016 r., znak [...], którym utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W tej sytuacji postanowienie prostujące oczywistą omyłkę w decyzji z [...] 2016 r., znak [...] jest ostateczne, a w tej sytuacji nie można skutecznie podnieść zarzutu, iż rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie zostały wydane w oparciu o operat nr [...]. Należy podnieść, że rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji ma obowiązek ponownego, pełnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Decyzję kasacyjną organ jest uprawniony wydać tylko wówczas, gdy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w znacznym zakresie. Zdaniem Sądu zgromadzone w aktach sprawy dowody pozwalały na rozpoznanie sprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym, a dokonana przez organ odwoławczy ocena decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji jest prawidłowa. Nie zmienia tej oceny fakt, że organ odwoławczy dostrzegł błędy w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Przeciwnie – organ odwoławczy miał obowiązek dokonać kompleksowej oceny zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy dokonał oceny istniejącej w zasobie geodezyjnym dokumentacji w postaci mapy ewidencyjnej 1:2880 oraz operatów podziału działek sąsiednich nr [...] i [...]. Ocena dokumentacji prowadzi do wniosku, że granica działki nr [...] i [...] z działkami nr [...] i [...] ujawniona w zmodernizowanym operacie opisowo-kartograficznym nie jest spójna z informacjami zawartymi w operacie nr [...]. Dotyczy to szerokości działki nr [...] od strony południowej. W zmodernizowanym operacie szerokość wynosi 6,51 m, a w operacie nr [...] – 17,10 m. W tej sytuacji zasadne było dokonanie czynności powtórnych czynności ustalenia przebiegu granic działek nr [...] i [...]. Czynności na gruncie odbyły się w dniu 1 grudnia 2015 r., skarżąca była o nich prawidłowo zawiadomiona, jednak nie wzięła w nich udziału. Zgodnie z § 38 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia nieusprawiedliwione niewzięcie udziału w czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych nie stanowi przeszkody do ich przeprowadzenia. W dniu 1 grudnia 2015 r. został ustalony przebieg granic działki nr [...] z działkami nr [...], [...] i [...] oraz działki nr [...] z działkami nr [...] i [...] na podstawie zgodnych wskazań obecnych na gruncie właścicieli nieruchomości. Natomiast w zakresie przebiegu granic działki nr [...] z działką nr [...] oraz nr [...] z działką nr [...] nie doszło do zgodnych wskazań stron, potwierdzonych zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Zgodnie z § 39 ust. 2 rozporządzenia w przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Zgodnie z § 39 ust. 3 rozporządzenia w przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków. W taki sposób został ustalony przebieg granic pomiędzy działkami [...] z działką nr [...] oraz nr [...] z działką nr [...]. Podstawą ustalenia przebiegu granic była mapa ewidencyjna 1:2880 oraz operaty nr [...] i [...]. W wyniku analizy powyższych dokumentów ustalono, że mapa zawiera błąd przesunięcia, zatem przebieg granic został ustalony w oparciu o miary liniowe zawarte w operacie nr [...] i nr [...]. Zarzuty podniesione przez uczestnika J. M. okazały się zatem uzasadnione. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.