III SA/Kr 1086/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz NSA Krystyna Kutzner (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w W na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia 16 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia ważności zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz strony skarżącej kwotę 500,00 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 5 lipca 2010r. skarżąca A Spółka z o.o. w W zwróciła się do Dyrektora Izby Celnej o przedłużenie ważności zezwolenia z dnia 7 kwietnia 2005r. nr [...] wydanego przez Dyrektora Izby Skarbowej na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 71 punktach na terenie województwa [...]. Przedmiotowe zezwolenie , zgodnie z art.36 ust.1 ustawy z dnia 27 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U.2004.4.24) było wydane na okres 6 lat. Dyrektor Izby Celnej, działając na podstawie : - art.207, art.210 § 1 i § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r – Ordynacja podatkowa (Dz.U. 2005.8.60) - art.8, art.138 ust.1 ustawy z dnia 19 listopada 2009r o grach hazardowych (Dz.U. 2009.201.1540 ) - decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] odmówił przedłużenia ważności ww. zezwolenia z dnia 7 kwietnia 2005r.na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Dyrektora Izby Celnej decyzją z dnia 16 grudnia2010 r. nr [...]. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł , że w dniu 1 stycznia 2010r. weszła w życie ww. ustawa o grach hazardowych ( zwana dalej " nową" ustawą ), która spowodowała utratę mocy obowiązującej większości regulacji ww. ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Zgodnie z art.138 ust.1 ustawy o grach hazardowych zezwolenia, o których mowa w przepisie art. 129 ust. 1 nowej ustawy, zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 19 listopada 2009r. nie mogą być przedłużane. Organ wyjaśnił, że zezwolenie, o którego przedłużenie skarżąca wnioskowała, zachowuje swoją ważność do dnia wygaśnięcia. Wskazując na powyższe okoliczności Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że wniosek skarżącej nie mógł być uwzględniony. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , w której skarżąca zarzuciła : - w zakresie prawa europejskiego: 1) naruszenie prawa pierwotnego , to jest fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej uregulowanych w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej , zwany dalej TFUE (Dz.U.2004.90.864/2; poprzednia nazwa: Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską) po zmianach wprowadzonych Traktatem z Lizbony z dnia 13 grudnia 2007r. (Dz.U.2009.203.1569) zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską , tj. przepisów : - art. 34 TFUE czyli zakazu stosowania jakichkolwiek ograniczeń ilościowych i środków im równoważnych w obrocie towarowym między krajami Unii Europejskiej ; - art. 49 TFUE to jest zasady swobody przedsiębiorczości na obszarze Unii Europejskiej ; - art. 56 TFUE to jest zasady swobody świadczenia usług na obszarze Unii Europejskiej. 2) naruszenie przepisów procedury polegające w szczególności na wydaniu orzeczenia, które zostało oparte na ustawie z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych, której projekt nie został notyfikowany Komisji Europejskiej , co powinno skutkować odmową jej zastosowania ; - w zakresie prawa krajowego: 1) naruszenie art.210 § 1 pkt.4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U.2005.8.60) poprzez jego pominięcie w sentencji zaskarżonego orzeczenia tj. materialnej podstawy prawnej ; a nadto : 1/ art. 91 ust.1 i 3 Konstytucji RP w związku z art.8 ust.2 Konstytucji RP w takim jego zakresie , w jakim organ , wbrew wskazanym przepisom , udzielił prymatu i zastosował niesprecyzowany przepis ww. ustawy o grach hazardowych , mimo iż stoi on w kolizji z postanowieniami wiążącej Polskę umowy międzynarodowej (TFUE) oraz aktem prawa ustanowionego przez organizację międzynarodowa tj. dyrektywą nr 98/34/WE ; 2) art. 2 Konstytucji RP , w tym wywiedzionych z niej zasad : ochrony praw podmiotowych słusznie nabytych , ochrony interesów w toku , zasady zaufania obywateli do organów prawa oraz obowiązku informacyjnego organów władzy publicznej , zasady przyzwoitej legislacji , które to zasady zostały rażąco naruszone przez organ ; 3) art. 7 Konstytucji RP tj. zasady legalizmu poprzez wydanie decyzji z pominięciem regulacji o randze wyższej niż zastosowane przez organ przepisy krajowe ; 5) art. 78 Konstytucji RP tj. poprzez zastosowanie art.221 Ordynacji podatkowej , który umożliwia organowi celnemu I instancji orzeczenie w tej samej sprawie jako organ II instancji . Wskazując na powyższe , skarżąca wniosła o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji , jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Z ostrożności procesowej skarżąca , na wypadek gdyby Sąd nie podzielił jej argumentacji, wniosła o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym o dokonanie interpretacji wskazanych w skardze przepisów ww. ustawy o grach hazardowych i ustalenie , czy istniał obowiązek notyfikacji tej ustawy oraz ustalenie skutków prawnych wywodzonych z faktu uchybienia przez Rzeczypospolita Polską temu obowiązkowi. Nadto skarżąca wniosła o ustalenie obowiązków krajowej administracji publicznej , w tym celnej , w kierunku badania prawidłowości procesu legislacyjnego pod kątem zgodności z zasadami i przepisami prawa Unii Europejskiej oraz ustalenie obowiązków organu w przypadku ewentualnego stwierdzenia naruszenia tych zasad lub przepisów. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca załączyła do skargi cztery opinie prawne , a mianowicie : prof. dr hab. P. K. z dnia 26 listopada 2009r. i z dnia 15 stycznia 2009r. , prof. dr hab. M.K. z dnia 14 lutego 2010r. oraz adwokata T. G. i dr M. J. z dnia 13 listopada 2009r. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie podnosząc , że charakter przepisów tworzących sporną ustawę , a w konsekwencji ocena , czy zachodzi konieczność zastosowania trybu notyfikacyjnego , należy do kompetencji organów Państwa biorących udział w procesie legislacji , a nie do organów zobowiązanych do stosowania już istniejącego prawa. Dyrektor Izby Celnej nie posiada zatem kompetencji dla stwierdzenia , czy dany akt prawny podlega , czy też nie podlega procedurze notyfikacyjnej. Organ podniósł , że do dnia rozstrzygania w niniejszej sprawie nie zapadł żaden wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej świadczący o uchybieniu przez Polskę obowiązkom wynikającym z dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998r. W ocenie organu , decyzje obu instancji oparte zostały na podstawie prawnej , która nie jest sprzeczna z prawem Unii Europejskiej. Odnośnie zarzutu niezgodności ww. ustawy o grach hazardowych z postanowieniami Konstytucji RP , organ podniósł , że rozstrzygnięcie w tym zakresie należy do Trybunału Konstytucyjnego , a organy administracyjne nie mogą odmówić stosowania obowiązujących przepisów . Wskazując na powyższe organ wniósł o oddalenie skargi. W dniu 12 grudnia 2012r. do tut. Sądu wpłynął wniosek Dyrektora Izby celnej o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość , gdyż w dniu 7 kwietnia 2011r upłynęła ważność zezwolenia (decyzji) wydanego dla skarżącej przez Dyrektora Izby Skarbowej na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych , co – w ocenie organu – oznacza , że decyzja odmawiająca przedłużenie tego zezwolenia "straciła swój sens", gdyż nie istnieje możliwość przedłużenia ważności decyzji, która wygasła. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji . W ramach tej kontroli Sąd bada prawidłowość procesu stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc czy organ dokonał prawidłowych ustaleń , co do obowiązywania normy prawnej stanowiącej podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia , czy normę tą prawidłowo zinterpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji może nastąpić tylko wtedy , gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo materialne lub procesowe w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 2002.153.1270) . Stosownie do art. 134 ww. ustawy , sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawna. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawie , Sąd stwierdza , że skarga zasługuje na uwzględnienie , gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Spór między stronami sprowadza się do kwestii, czy będący podstawą odmowy przedłużenia ważności zezwolenia art.138 ust.1 ww. ustawy o grach hazardowych , jest przepisem technicznym w rozumieniu art.1 pkt,.11 dyrektywy Nr 98/34/WE z 1998r. (Dz.U.UE.L.98.204.37) i czy wobec tego , przed jego wejściem w życie , przepis ten powinien podlegać notyfikacji przez Komisję Europejską , zgodnie z art.8 ust.1 akapitem pierwszym tej dyrektywy. Zgodzić należy się z argumentacją skargi , że Polska przystępując do Unii Europejskiej , zaakceptowała zasady jej funkcjonowania poprzez ratyfikację traktatu akcesyjnego , w tym zbiór przepisów prawa unijnego , który stanowi autonomiczny system , a którego filarami są orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej mające walor rozstrzygający , wykładniczy i prawotwórczy. Podstawową zasadą obowiązującą w relacji prawa unijnego i krajowego jest zasad pierwszeństwa stosowania prawa unijnego. Z zasady pierwszeństwa wynika: 1/ nakaz niestosowania przepisów krajowych sprzecznych z ( bezpośrednio obowiązującymi ) przepisami prawa unijnego( pierwszeństwo w stosowaniu) ; 2/ zakaz stanowienia prawa krajowego sprzecznego z prawem unijnym ( nadrzędność ) ; 3/ zakaz stwierdzania wadliwości ( niezgodności ) i nieważności ( pochodnego ) prawa unijnego ; 4/ zakaz utrzymywania w mocy przepisów krajowych sprzecznych z prawem unijnym ; 5/ nakaz uchylania lub zmiany przepisów krajowych sprzecznych z prawem unijnym ; 6/ nakaz wykładni prawa krajowego zgodnej z prawem unijnym ; 7/ zakaz wykładni prawa unijnego zgodnej z wykładnią Trybunału Sprawiedliwości (vide. Bałaban , Zasada pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej , ZNSA 2012r. Nr 4 (43). Powyższe zasady gwarantują utrzymanie jednolitej interpretacji i stosowania prawa unijnego , co z kolei jest koniecznym warunkiem funkcjonowania Unii Europejskiej. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest , że art.138 ust.1 ww. ustawy o grach hazardowych nie był notyfikowany przez Komisję Europejską, natomiast spór dotyczył tego , czy przepis ten ma charakter normy technicznej . W przypadku odpowiedzi twierdzącej, naruszenie obowiązku notyfikacji spowodowałoby bezskuteczność tego przepisu , a w konsekwencji oznaczałoby , że przepis ten nie mógł być stosowany. Powyższa kwestia była przedmiotem wyrokowania przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej , który w wyroku z dnia 19 lipca 2012r. , C-213/11 stwierdził , że Artykuł 1 pkt.11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego , ostatnio zmienionej dyrektywą rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006r. , należy interpretować w ten sposób , że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych , które mogą powodować ograniczenie , a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie " przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art.8 ust.1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy , w wypadku ustalenia , iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego." Powyższy wyrok został wydany w połączonej sprawie F Spółka z o.o. i inni (http://eur-lex.europa.eu) , ale w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej , co oznacza że jest wiążący nie tylko dla sądów krajowych prowadzących postępowanie w sprawie , lecz wiąże także sąd krajowy, pod warunkiem , że nie zwróci się on do Trybunału z własnym pytaniem . Sądy państw członkowskich powinny uwzględniać interpretację prawa unijnego wskazaną w orzeczeniach Trybunału , gdyż celem tych orzeczeń jest zapewnienie jednolitego stosowania prawa unijnego we wszystkich państwach członkowskich. Nadmienić należy , że całe orzeczenie , a nie tylko jego sentencja , ma jednakową moc wiążącą. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w uzasadnieniu powyższego wyroku dokonał analizy trzech elementów definicji określenia " przepis techniczny" i uznał , że będące przedmiotem oceny art. 129 , art.1 35 i art.138 ww. ustawy o grach hazardowych , dotyczące zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych , nie mogą być zakwalifikowane do pierwszej grupy " specyfikacji technicznych" ( pkt.27 – 30 ) , nie mogą również być zakwalifikowane do grupy trzeciej tj. określonych zakazów użytkowania ( pkt.30 – 34). Trybunał stwierdził ( pkt. 35 - 36), że " przepisy krajowe można uznać za ( inne wymagania ) w rozumieniu art.1 pkt.4 dyrektywy 98/34 , jeżeli ustanawiają one (warunki ) determinujące w sposób istotny skład , właściwości lub sprzedaż produktu...". Trybunał przyjął , że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych można uznać za " inne wymagania" , ponieważ zakaz wydawania , przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami gry może bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami" ( pkt.37 ). " Dokonując powyższych ustaleń , sąd krajowy powinien uwzględnić między innymi okoliczności , iż ograniczeniu liczby miejsc , gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych , towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry , jak również liczby automatów , jakie mogą być użytkowane" ( pkt.38). Sąd krajowy powinien również ustalić , czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych , co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy (...). Mogłoby to wpłynąć w sposób istotny na właściwości tych automatów " ( pkt.39). Analiza orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości prowadzi do wniosku , że zakwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych zakazujące wydawania , przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami , nie zostały automatycznie uznane za przepisy techniczne . Określenia użyte w orzeczeniu , że określone przepisy krajowe " mogą" powodować ograniczenia , czy że " mogą potencjalnie" stanowić przepisy techniczne oznacza , że ustalenie , czy takie okoliczności zaistniały należy dokonać w ramach procedury krajowej. A zatem , w sprawie należy dokonać dodatkowych ustaleń pozwalających na odpowiedź na pytania zawarte w pkt.37 , 38 i 39 uzasadnienia wyroku Trybunału Sprawiedliwości. Powyższe ustalenia winny być dokonane przez organy administracyjne , pomimo , że w ww. wyroku Trybunał Sprawiedliwości stwierdził , że "krajowy sąd powinien ustalić". Sąd , w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę , stoi na stanowisku , że powyższe określenie nie może być rozumiane wprost , ale należy dokonać interpretacji z uwzględnieniem instytucji procesowych przewidzianych w polskim prawie w ramach zasady autonomii procesowej. Krajowy sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym i jego rolą jest badanie zgodności z prawem działań i zaniechań organów administracji publicznej , natomiast nie ma kompetencji do ich zastępowania i w zastępstwie tych organów załatwiać sprawy przez wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Okolicznością bezsporną jest , że co do zasady, sąd administracyjny nie prowadzi własnego postępowania administracyjnego, a tylko wyjątkowo może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów w trybie art. 106 § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przyjęty zarówno w Konstytucji RP, jak i w ustawach model kontroli administracji publicznej nie pozostawia wątpliwości , że to do organu administracji publicznej należy konieczność ustalenia i wyjaśnienia – z uwzględnieniem wskazówek zawartych w ww. wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012r. – czy art.138 ust.1 ( art.135 ust.2 i art.129 ust.2) ustawy o grach hazardowych z 2009r. wprowadza warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwość lub sprzedaż produktów ( automatów). Z akta sprawy wynika, że organ administracyjny rozstrzygając wniosek skarżącej nie rozważał kwestii technicznego charakteru przepisu , który stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji , a nadto nie rozważył ewentualnych konsekwencji uznania , że przepis ten ma charakter techniczny w rozumieniu ww. dyrektywy 98/34/WE. Podnieść należy , że jeżeli w toku postępowania prowadzonego przed organami zostanie ustalone , że spełni się choćby jeden z przytoczonych w treści wyroku Trybunału Sprawiedliwości warunków tj. istotny wpływ spornych przepisów na sprzedaż automatów o niskich wygranych , lub istotny wpływ na właściwość tego produktu , to okoliczność taka spowoduje konieczność przyznania , że są to przepisy techniczne , zdefiniowane w treści art.1 pkt.4 dyrektywy 98/34 jako " inne wymagania". W przypadku ustalenia , że art. 138 ust. 1 ww. ustawy o grach hazardowych jest przepisem technicznym , który nie został notyfikowany , a więc jako niezgodny z prawem europejskim , nie może być stosowany , organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie rozważą możliwość procedowania w tej sprawie na podstawie innych przepisów tej ustawy , mając na uwadze, że w sferze prawa publicznego , a w nich mieszczą się uregulowania ustawy o grach hazardowych, nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca , ani wnioskowanie przez analogię. Podnieść należy , że orzeczenia sądów administracyjnych mają charakter kasacyjny i z tego względu podstawa orzekania jest materiał dowodowy i faktyczny zgromadzony przez organy w postępowaniu administracyjnym . Sąd ten nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Odnosząc się do wniosku organu o umorzenie niniejszego postępowania sądowego należy stwierdzić , że wniosek ten nie mógł być uwzględniony , gdyż sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji uwzględniając przepisy obowiązujące w dacie jej wydania. Wniosek o przedłużenie ważności zezwolenia został złożony przed upływem terminu , na jaki zezwolenie zostało udzielone i stwierdzenie w wyroku Sądu , że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa , obliguje organ do ponownego rozpatrzenia wniosku strony. Skutki wygaśnięcie zezwolenia z powodu upływu czasu w związku z wydaniem wadliwej decyzji przez organ nie mogą obciążać strony , która przed wygaśnięciem zezwolenia złożyła stosowny wniosek. Uznając , że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym , Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) – orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.