III SA/Kr 109/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Ewa Michna WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] 2018 r. ([...]) na podstawie art. 17 ust. 1 pkt. 4, ust. 1b, art. 20 ust. 3; oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 z późn. zm.) w zw. z art. 104 § 1; art. 107 § 1 i § 3 kpa, Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki — Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017r., poz. 1466) Wójt Gminy odmówił ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla T. S. z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieka nad matką T. S. ur. [...] 1949 r., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ ustalił, że T. S. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 22 listopada 2016 r., Nr [...], przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu zapisano, iż nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. Z kolei T. S. nie pracuje zawodowo i nie jest w stanie podjąć pracy zarobkowej, gdyż sprawuje faktyczna opiekę nad niepełnosprawną matką. Wnioskodawca nie ma ustalonego prawa do renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także nie ma ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna. Z kolei, osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, ale jej współmałżonek także legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjaśniono, że głównym powodem odmowy jest fakt, że nie udokumentowano, iż niepełnosprawność T. S. jako osoby wymagająca opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z oświadczenia T. S. wynika, iż niepełnosprawność T. S. powstała w latach późniejszych, jednakże w/w twierdzenie nie zostało poparte żadnym dokumentem. Organ orzekający wskazał również na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13), zgodnie z którym art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. S. Zarzucił organowi błędne zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który z powodu niekonstytucyjności utracił moc w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W dniu 16 października 2018 r. T. S., za pośrednictwem GOPS złożył pismo uzupełniające odwołanie skierowane do SKO, w załączeniu składając pismo - "wyjaśnienie sprawy", oraz pierwotny wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, który chciał złożyć w dniu 17 sierpnia 2018 r. Z załączonego pisma wynikało, że przy składaniu wniosku pouczono go, że należy go złożyć na sformalizowanym druku, na którym można wpisać tylko jedną osobę wymagającą opieki, oraz że na jego pytanie czy wpisać ojca czy matkę pouczono go, że nie ma to znaczenia, ponieważ świadczenie i tak otrzymuje się "tylko na jedna osobę". Skarżący zarzucił, że wprowadzono go w błąd, ponieważ matce orzeczono niepełnosprawność w 2015 r., natomiast ojciec otrzymał orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności w dniu 24 maja 2018 r., zaś niezdolność do samodzielnej egzystencji w dniu 6 czerwca 2018r. – złożenie wniosków odpowiednio marzec i luty 2018 r. Wyjaśnił też skarżący, że od wielu lat nie pracuje, ponieważ opiekuje się obydwojgiem niepełnosprawnych rodziców, a od przełomu 2017/2018 nastąpiła eskalacja z powodu znacznego pogorszenia się stanu ojca i to właśnie z powodu konieczności wzmożonej opieki nad ojcem był zmuszony zwrócić się o pomoc do GOPS i złożyć wniosek o świadczenie pielęgnacyjne. Ostatecznie skarżący wniósł o przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego "na ojca", z zastosowaniem art. 24 ust 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzją z dnia 16 listopada 2018 r. ([...]) na podstawie art. 2 pkt 21 d, art. 17, art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 §1 pkt 2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało T. S. świadczenie pielęgnacyjne od dnia 17 sierpnia 2018 r. na stałe w wysokości 1.477,00 zł miesięcznie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w zw. z koniecznością opieki nad matką T. S. posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy podał, co następuje: W sprawie ma zastosowanie art. 17 ust. 1 u.ś.r, gdyż wniosek został złożony przez syna osoby wymagającej opieki, T. S. Odwołujący znajduje się w kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Zgodnie z orzeczeniem z dnia 22 listopada 2016 r. wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności T. S. zaliczona została do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, zaś stopień niepełnosprawności datuje się od 7 września 2015 r. Niepełnosprawność oznaczono symbolem "10-N" i orzeczenie wydano na stałe. Wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności złożono 14 października 2016 r. Powołane przez organ I instancji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 rodzi obowiązek prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu, co oznacza, że świadczenie pielęgnacyjne przysługiwać będzie także wtedy, gdy niepełnosprawność powstała w okresie późniejszym niż wskazany w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Wbrew stanowisku organu I instancji, mając na uwadze przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych, orzecznictwo sądów administracyjnych (por. II SA/Sz 761/17) oraz ww. powołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wskazać należy, że T. S. spełnia przesłanki z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Również T. S. spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z uwagi na to, że T. S. stosowny wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożył w dniu 17 sierpnia 2018 r., to prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje od dnia 17 sierpnia 2018 r. na stałe - za 15 dni lipca 2018 r. w kwocie 714,70 zł, zaś od dnia 1 września 2018 r. w kwocie 1.477,00 zł miesięcznie. Kwota świadczenia pielęgnacyjnego podlega corocznej waloryzacji od dnia 1 stycznia (art. 17 ust. 3a u.ś.r.). Na powyższe rozstrzygnięcie T. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając niekorzystne dla strony przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 17 sierpnia 2018 r. w związku z opieką nad matką T. S., zamiast od dnia 28 lutego 2018 r. w związku z opieką nad ojcem W. S. Podniósł, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń, gdy przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami przyznaje się świadczenie najkorzystniejsze, wybrane przez Stronę (Wnioskodawcę). Dla odwołującego jest oczywiste, że najkorzystniejszym świadczeniem jest świadczenie w związku z opieką nad ojcem od 28 lutego 2018 r., ponieważ wniosek o to świadczenie został złożony w okresie 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Podniósł, że pierwotnie przygotowanego wniosku organ I instancji nie przyjął, tylko nakazał złożyć na druku sformalizowanym, gdzie skarżący wpisał "losowo" tylko matkę jako jedną osobę wymagającą opieki, zamiast obydwojga rodziców - wymagających opieki. Skarżący taki stan rzecz tłumaczy wprowadzeniem go w błąd przez pracowników organu I instancji. Dlatego w dniu 16.10.2018 r. złożył "korektę wniosku z żądaniem przyznania (...) świadczenia w związku z opieką nad ojcem". W związku z powyższym zarzucił pracownikom administracyjnym nieznajomość przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, żądania złożenia wniosku na błędnym formularzu, który "nie uwzględnia sytuacji zbiegu uprawnień, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami, a więc utrudnia lub wręcz uniemożliwia wybranie najlepszego wariantu świadczenia zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy". T. S. zażądał przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres 6 miesięcy wcześniej, tj. od 28 lutego 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156k.p.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrola sądowa przeprowadzona w niniejszej sprawie skutkowała uznaniem, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2017.1952 t.j. ze zm.), dalej u.ś.r. Stan faktyczny sprawy, a także treść akt administracyjnych przedstawionych Sądowi nie budzą wątpliwości. Skarżący należy do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, sprawuje bowiem osobistą opiekę nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie z dnia 22 listopada 2016 r. wydane na stałe). Sąd w całości też akceptuje stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgodnie z którym, wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 istnieje obowiązek prokonstytucyjnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. co oznacza, że świadczenie pielęgnacyjne przysługiwać będzie także wtedy, gdy niepełnosprawność osoby nad którą sprawuje opiekę osoba wymieniona w przepisie art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. powstała w okresie późniejszym niż wskazany w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Stanowisko to prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Niemniej jednak w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją doszło do naruszenia przez organy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz u.ś.r. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że odwołanie rozpoznane przez Kolegium nie było jedynym pismem jakie skarżący złożył po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Jak wskazano wyżej złożył skarżący również pismo w dniu 16 października 2018 r. W piśmie tym wyraźnie wskazał, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką i niepełnosprawnym ojcem, a także powołał się na treść art. 24 ust. 2a u.ś.r. wnosząc o przyznanie świadczenia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Pismem z dnia 17 października 2018 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej przekazał ww. pismo skarżącego do SKO jako uzupełnienie odwołania od decyzji organu I instancji (k. 21 akt adm.). Sąd podkreśla, że oczywistym jest, iż świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem przyznawanym "na każdą" pojedynczą osobę niepełnosprawną, ponieważ nie jest to świadczenie przeznaczone dla osoby niepełnosprawnej, ale dla osoby, która rezygnuje z pracy zarobkowej, niezależnie od tego czy będzie się opiekowała jedną, czy też więcej niż jedną osobą niepełnosprawną. Nie było też intencją skarżącego ubieganie się o przyznanie dwóch świadczeń pielęgnacyjnych – z tytułu niepodejmowania zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką i niepełnosprawnym ojcem. Z pisma skarżącego z dnia 16 października 2018 r. wynika jednak, że skarżący, zarzucając organowi I instancji brak pouczenia o treści art. 24 ust. 2a u.ś.r. ostatecznie wniósł o przyznanie świadczenia z tytułu opieki nad ojcem, gdyż takie rozstrzygnięcie było dla niego korzystniejsze. Sąd podkreśla, że w aktach administracyjnych (wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego) znajduje się zarówno orzeczenie o stopniu niepełnosprawności matki skarżącego T. S. (k. 9), jak i orzeczenie o stopniu niepełnosprawności ojca skarżącego W. S. (k. 10). Orzeczenia te są załączone do wniosku skarżącego z dnia 17 sierpnia 2018 r. Stosownie do przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Natomiast ust. 2a art. 24 u.ś.r stanowi, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności ojca skarżącego wynika, że wniosek o ponowne ustalenie stopnia niepełnosprawności w związku z pogorszeniem stanu zdrowia złożony został w dniu 5 marca 2018 r. (k. 10 akt adm.). W ocenie Sądu treść pisma wniesionego przez stronę w dniu 16 października 2018 r. obligowała organ do wyjaśnienia wątpliwości co do treści wniosku złożonego przez skarżącego w dniu 17 sierpnia 2018 r. Świadczyła także bez wątpienia o naruszeniu przez organ I instancji przepisu art. 9 kpa, zgodnie z którym to na organie administracji ciąży obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Okoliczność, że organ pierwszej instancji nie dopełnił ciążących na nim obowiązków nie może zaś w żadnym wypadku skutkować negatywnymi konsekwencjami dla strony postępowania, które w tym wypadku polegały na tym, że organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie skarżącego jedynie częściowo, całkowicie pomijając ciążący na nim obowiązek i w konsekwencji zasadne zarzuty skarżącego podniesione w toku postępowania odwoławczego. Stan faktyczny sprawy wymaga odniesienia się do treści przepisu art. 9 kpa w kontekście zakresu czasowego obowiązku informowania. Co do zasady obowiązki wynikające z powyższego przepisu postrzegane jako wyznaczone granicami postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r. , II OSK 1301/11, Lex nr 1291899). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela jednak pogląd odmienny, zgodnie z którym zasada informowania nie obowiązuje wyłącznie na gruncie proceduralnym, tj. nie przejawia się w realizacji obowiązku poinformowania o prawach i obowiązkach aktualnego postępowania, ale dotyczy także potencjalnego postępowania administracyjnego (por. H. Knysiak Molczyk Kpa, Komentarz do art. 9 kpa, WK 2015). Sąd podziela pogląd wyrażony w ww. komentarzu, w myśl którego "obowiązek informowania powstaje już nieco wcześniej, a mianowicie w chwili pierwszego kontaktu obywatela z organem administracji, jeśli temu ostatniemu znany był zamiar złożenia wniosku przez osobę wszczynającą postępowanie, oraz stanowisko NSA zawarte w cyt. tam wyroku z dnia 17 kwietnia 2012 r., II GSK 1319/11 ( Lex nr 1218992) : "pomimo, iż przyjętego w art. 9 k.p.a. obowiązku informowania nie należy rozumieć jako absolutnego obowiązku informacyjnej aktywności organów administracji we wszelkich kontaktach z obywatelem, to jednak nie można ograniczać tego zakazu wyłącznie do toczącego się postępowania, jeśli charakter danej regulacji nie tylko usprawiedliwia, ale wymaga takiego działania". Rozpoznając odwołanie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeoczyło nadto, iż w postępowaniu w sprawach dotyczących przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych na podmiocie realizującym świadczenia rodzinne ciążą określone obowiązki informacyjne. Zgodnie z art. 26 ust. 6 u.ś.r podmiot realizujący świadczenia rodzinne jest obowiązany poinformować osoby ubiegające się o świadczenia rodzinne o terminach składania wniosków, o których mowa w ust. 3 i 4 art. 26 oraz w art. 24 tejże ustawy. Unormowania zawarte w art. 24 u.ś.r. nie regulują przewidzianych dla strony terminów, ale ograniczają się do wskazania zależności pomiędzy datą złożenia wniosku, a skutkami prawnymi polegającymi na przysługiwaniu prawa. To właśnie o tych konsekwencjach skarżący powinien być, zgodnie z art. 26 ust. 6 u.ś.r. pouczony, ponieważ przepis ten stanowi rozwinięcie zasady wyrażonej w art. 9 kpa. czego organ odwoławczy nie dostrzegł. Zasada powyższa ma szczególne znaczenie w postępowaniu administracyjnym w sprawach z zakresu szeroko pojętej pomocy socjalnej udzielanej przez Państwo osobom, które spełniają ustawowe warunki przyznania takiej pomocy. Należy podkreślić, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy, skarżący zasadnie wskazuje, iż "wpisanie" do formularza wnioskowego ojca jako osoby nad którą sprawuje opiekę i w związku z tym nie podejmuje zatrudnienia obligowałoby organ do rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r. Nie było zatem "obojętne" jak – według konsekwentnych twierdzeń skarżącego – informował go organ I instancji, którego z rodziców wskaże jako osobę, nad którą sprawuje opiekę. Zaskarżona decyzja została więc wydana z naruszeniem przepisów art. 9 kpa i art. 26 ust. 6 u.ś.r. a także z naruszeniem art. 138 § 1 pkt. 2 i art. 107 § 3 kpa mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno mieć na uwadze stanowisko skarżącego wyrażone nie tylko w odwołaniu ale i w piśmie z dnia 16 października 2018 r., mając przy tym na uwadze konieczność uwzględnienia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.