III SA/Kr 1092/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Tadeusz Wołek Protokolant Magdalena Karcz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego I. skargę oddala II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata Ł. K. - Kancelaria Adwokacka K ul. [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240,- zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych), podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 maja 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012 r. nr [...], przyznającą K. K. świadczenie w postaci zasiłku celowego specjalnego na uregulowanie opłat w wysokości 50,00 zł. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39, art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej "u.p.s." oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji odwołując się do wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji wskazał, że K. K. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jego dochód przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynoszące zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. 477 zł. Pomimo przekroczenia kryterium dochodowego organ I instancji przyznał skarżącemu zasiłek celowy specjalny w kwocie 50 zł uznając, że zebrany w toku postępowania materiał dowodowy wyraźnie wskazuje, iż skarżący znajduje się w trudnej sytuacji bytowej i nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić swoich niezbędnych potrzeb życiowych. Organ podkreślił, że kwota powyższego świadczenia została ustalona w oparciu o przedstawione potrzeby skarżącego przy uwzględnieniu ograniczonych środków finansowych MOPS. K. K. wniósł od powyższej decyzji odwołanie podnosząc, że MOPS pokrywa mu tylko część rachunków za prąd, co może skutkować wyłączeniem tych mediów przez dostawcę w jego mieszkaniu. Wniósł o przyznanie brakującej kwoty. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przyjął za organem I instancji ustalenie, że K. K. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jego źródłem dochodu w miesiącu (marzec 2012 r.) poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc był zasiłek stały w kwocie 180,41 zł oraz alimenty od córki w wysokości 329.90 zł. Organ odwoławczy ustalił, że w dniu 2 kwietnia 2012 r. K. K. zwrócił się do MOPS z wnioskiem o udzielenie pomocy, której rezultatem miało być m.in. przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na opłaty (m.in. na uregulowanie opłat za energię elektryczną). Wskazano, że rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie nie pozwala na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje spełnienia każdego żądania (por. wyrok NSA z dnia 26.09.2000, sygn. I SA 945/00). Organ odwoławczy za mające oparcie w materiale sprawy uznał ustalenie, że dochód skarżącego na łączną kwotę 510,31 zł przekracza ustawowe kryterium dochodowe (477 zł). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że ustawa o pomocy społecznej przewiduje możliwość przyznania osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, zasiłku celowego specjalnego w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przytaczając treść przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s. podkreślono wyjątkowość okoliczności przyznawania świadczeń na specjalnych zasadach, przede wszystkim dlatego, że wnioskodawcy nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Ich sytuacja materialna jest na tyle dobra, że powinni oni samodzielnie przezwyciężyć trudności. Przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i ogromnej liczby wnioskodawców oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Organ pomocy społecznej powinien rozważyć sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego" w znaczeniu konieczności dokonania oceny, która powinna abstrahować od kwestii wysokości uzyskiwanego przez tę osobę dochodu. Świadczenia unormowane art. 41 powinny być traktowane jako szczególna pomoc doraźna ukierunkowana na konkretny cel bytowy. W przedmiotowej sprawie organ I instancji rozpatrzył możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego i stwierdził, iż zebrany w toku postępowania materiał dowodowy wyraźnie wskazuje, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji bytowej i nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb życiowych. Wskazano także, że ośrodki pomocy społecznej posiadają ograniczone środki finansowe. W myśl art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osób / rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Podkreślono, że wnoszący o pomoc na bieżąco korzysta z pomocy MOPS, mimo przekroczenia kryterium dochodowego. W ramach kontroli instancyjnej organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a stanowisko organu I instancji znajduje uzasadnienie prawne i faktyczne. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzja organu I instancji została podjęta po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania administracyjnego, w trakcie którego ustalono sytuację finansową, mieszkaniową i zdrowotną osoby ubiegającej się o pomoc. Pomoc wynikająca z ustawy o pomocy społecznej ma charakter pomocniczy. K. K. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, podnosząc, że ustawa o pomocy społecznej jest nieaktualna i nie uwzględnia wzrostu cen w latach 2004- -2012. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosło o jej oddalenie, podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 19 listopada 2012 r. pełnomocnik skarżącego przyznany z urzędu uzupełniając skargę podniósł, że istotą pomocy społecznej jest nie tylko udzielenie wsparcia w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, ale również niedopuszczenie do jej powstania. Nieuregulowanie zadłużenia wobec dostawcy prądu pogorszy sytuację skarżącego z uwagi na narastające odsetki oraz możliwe pogorszenie jego stanu zdrowia, zważywszy na stopień niepełnosprawności. Podniósł, że w XXI wieku koszty energii elektrycznej należy zaliczyć do wydatków pierwszej potrzeby, bez których prawidłowe funkcjonowanie jest niemożliwe. Zarzucił również, że organ powołując się na art. 3 ust. 4 u.p.s. nie poczynił ustaleń czy przyznanie skarżącemu zasiłku celowego w pełnej wysokości nie mieści się w możliwościach pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. t.j. 2012.270) – dalej ustawa P.p.s.a. – przedmiotem kognicji Sądu jest kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem o ile ustawa nie stanowi inaczej. W myśl przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarazem przepis art. 134 § 2 P.p.s.a. stanowi, że Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Z kolei, nie każde inne (poza stanowiącym podstawę stwierdzenia nieważności aktu lub czynności) naruszenie prawa materialnego lub przepisów postępowania stanowi podstawę do uwzględnienia skargi. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, c) inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka regulacja oznacza, że podstawę uwzględnienia skargi może stanowić tylko naruszenie prawa materialnego, które pozostaje w związku z wynikiem sprawy t.j. w związku z jej rozstrzygnięciem oraz także naruszenie przepisów postępowania, co do którego zachodzi przypuszczenie, iż mogło mieć istotny wpływ na wynik tego rozstrzygnięcia. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji prowadzi do wyrażonego na wstępie stanowiska co do niezasadności skargi. W ramach dokonanej kontroli, Sąd z urzędu dostrzega uchybienia przepisowi art. 107 § 3 kpa w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Jednakże wgląd w materiał dowodowy sprawy wskazuje, że brak szczegółowego opisu składników dochodu i źródeł utrzymania skarżącego, a także nie wskazania innych rodzajów świadczeń przyznanych skarżącemu innymi decyzjami z dnia [...] 2012 r., nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, zakończonej zaskarżoną decyzją. Do organów pomocy społecznej należy stosowanie przepisów obowiązującego prawa. Podniesiony przez skarżącego zarzut, że ustawa jest "nieaktualna", bo ceny poszły w górę, nie może stanowić przedmiotu rozważań, skoro ewentualne zmiany w tym zakresie dotyczą wszystkich potrzebujących, także tych, którzy nie przekraczają kryterium dochodowego. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji t.j. w dniu 31.05.2012 r. (wówczas t.j. Dz. U. 2009.175.1362 art. zm. Dz. U. 2011.149.87), jako zasadę w art. 8 ust. 1 przyjmuje, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91 przysługuje osobom, które spełniają tzw. kryterium dochodowe, ustalone przepisami m.in. dla osoby samotnie gospodarującej. Przepis ten (art. 8 ust. 3 i 4) określa zasady ustalania dochodu oraz określa rodzaje świadczeń (także otrzymanych na podstawie ustawy o pomocy społecznej), których nie wlicza się do dochodu od wysokości, którego zależy ustalenie tzw. kryterium dochodowego. Do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zalicza się także tzw. zasiłek stały (art. 36 ust. 1 pkt 1), który nie podlega wyłączeniu przy ustalaniu dochodu (art. 8 ust. 4). Z tych względów zgodne z prawem jest ustalenie, że skarżący w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku uzyskiwał dochód z tytułu alimentów i zasiłku stałego w łącznej wysokości przekraczający kwotę 477 zł ustaloną jako kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Podkreślenie tej okoliczności jest o tyle uzasadnione, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającej na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zarazem zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielniania osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Przepis art. 4 ustawy nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z tych względów nie sposób podzielić podniesionego na poparcie skargi stanowiska, że niedopuszczanie do powstawania trudnej sytuacji życiowej miało by polegać na pomocy zapewniającej pełne pokrycie zobowiązań skarżącego. Wbrew zarzutom skargi, z akt postępowania wynika, że skarżący nie złożył wniosku o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego specjalnego, natomiast w toku wywiadu w dniu 2 kwietnia 2012 r. sprecyzował listę oczekiwanych świadczeń w tym pomocy finansowej na energię elektryczną. Z tych względów winien był organ w pierwszej kolejności rozważyć, czy przyznanie tej pomocy na zaspokojenie potrzeby, którą sam skarżący zalicza do bytowych, możliwe jest w ramach zasiłku celowego (którego dostępność warunkuje kryterium dochodowe), czy też potrzeba może być zaspokojona tylko w ramach zasiłku celowego specjalnego. Na tle okoliczności sprawy, z których wynika, że w miesiącu kwietniu 2012 r. niezależnie od przyznanego zasiłku stałego w kwocie 180,41 zł, z tytułu świadczeń pomocy społecznej skarżący uzyskał świadczenia pieniężne w kwotach 200 zł na czynsz, 30 zł na środki czystości, 60 zł na zakup żywności, a nadto korzystał ze świadczenia niepieniężnego w formie "gorącego posiłku", nie przekroczyło granic swobody uznania administracyjnego stanowisko organów, że wystarczająca w zakresie należności za energię elektryczną i możliwa z uwagi na środki i liczbę uprawnionych jest pomoc w kwocie 50 zł w formie zasiłku celowego specjalnego. Załączone przy odwołaniu wezwanie do zapłaty za prąd kwoty 89.06 zł wystawione zostało w dniu 26.04.2012 r. a zatem w dniu w którym kwota przyznanego zaskarżoną decyzją zasiłku podlegała przelaniu na konto Tauronu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, szczególnie mocno akcentowana jest podstawa faktyczna do przyznania pieniężnego świadczenia pomocy społecznej w formie zasiłku celowego specjalnego. Podkreśla się, że szczególnie uzasadnione przypadki w rozumieniu art. 41 ust. 1 ustawy nie należą do zdarzeń rodzinnych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych, ale wynikają ze zdarzeń tak wyjątkowych, że nie dających się nawet przewidzieć przy zachowaniu zapobiegliwości i których strona nie jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć. (Por. np. wyroki NSA z dnia 28.08.2008 I OSK 1416/07 LEX nr 8489088, z dnia 12.05.2011 I OSK 164/11 LEX nr 1080954 czy z dnia 26.01.2012 I OSK 1623/11 LEX nr 1113249). W świetle materiału jakim dysponowały organy, dającym podstawy do ustalenia sytuacji materialnej i potrzeb skarżącego oraz wynikającego z ustawy obowiązku współdziałania przy rozwiązywaniu problemów, także przez określanie pierwszeństwa potrzeb, które winny być zaspokojone, choćby kosztem ograniczenia wydatków na zaspokojenie potrzeb innych, skarga w oparciu o przepis art. 151 w zw. z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012.270) ulegała oddaleniu. Orzeczenie w przedmiocie przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu oparto na przepisie art. 250 P.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t.j. Dz. U. 2009.146.1188 z późn. zm.)