III SA/Kr 1095/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Elżbieta Kremer Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 29 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. Pismem z dnia 13 sierpnia 2003 r. A. B. (wraz z innymi osobami) zwrócił się do Powiatowego Inspektora Sanitarnego o pilne dokonanie pomiarów hałasu w budynkach mieszkalnych i na terenie posesji w związku z uciążliwością wybudowanego w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu - "A" Sp. z o.o. w Z. Decyzją z dnia [...] 2003 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny skierowaną do A Sp. z o.o. w Z zarządził "prowadzić działalność w taki sposób, aby hałas przenikający do okolicznych budynków mieszkalnych nie przekraczał dopuszczalnej normy w porze nocnej i dziennej". II. Pismem z dnia 8 czerwca 2006 r. A Spółka z o.o. z siedzibą w Z wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2003 r. Nr [...]. Decyzją z dnia [...] 2006 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2003 r. Nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki A Główny Inspektor Sanitarny uchylił w całości decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2006 r., Nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2003 r. Nr [...] podnosząc, że w sprawie uciążliwości hałasowej upoważnienie do wydawania decyzji w imieniu PIS wydane zostało na podstawie nieobowiązującego rozporządzenia. Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 353/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. na powyższą decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego. III. Pismem z dnia 23 lipca 2009 r. A. B. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Sanitarnego z wnioskiem "o przyspieszenie wydania decyzji" w sprawie uciążliwości hałasowej powodowanej działalnością gospodarczą prowadzoną przez A Spółka z o.o. podnosząc, że w prowadzonym na jego wniosek z dnia 13 sierpnia 2003 r. postępowaniu nie zostało wydane rozstrzygnięcie. Decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny umorzył postępowanie administracyjne w sprawie uciążliwości hałasowej powodowanej działalnością gospodarczą prowadzoną przez A Sp. z o.o. w zakładzie przy ul. S w Z z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania A. B. Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji stwierdził, że przeprowadzony przez organ I instancji jednorazowy pomiar natężenia dźwięku jest niewystarczający aby jednoznacznie stwierdzić, iż hałas powodowany działalnością gospodarczą prowadzoną przez A Sp. z o.o. (obecnie B Spółka z o.o.) w zakładzie przy ul. S w Z nie stanowi zagrożenia dla zdrowia ludzi. Zdaniem organu II instancji, należałoby przeprowadzić w mieszkaniu A. B. kilkakrotne pomiary natężenia dźwięku emitowanego w trakcie przemieszczania się samochodów ciężarowych na terenie placu manewrowego zlokalizowanego na posesji Spółki B przy ul. S w Z. IV. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] umorzył postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem A. B. z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie uciążliwości hałasowej powodowanej działalnością gospodarczą prowadzoną przez A Spółka z o.o. (obecnie B Spółka z o.o.) w zakładzie przy ul. S - z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania spowodowaną brakiem właściwości organu prowadzącego postępowanie. Zdaniem tego organu, jest on niewłaściwy w niniejszej sprawie albowiem "postępowanie w sprawie uciążliwości hałasowej wywołanej w wyniku pojedynczych zdarzeń akustycznych w związku z działalnością gospodarczą B Sp. z o.o. (dawniej A sp. z o.o.) należy do właściwości Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, który w tej sprawie jest jedynym organem administracji publicznej umocowanym kompetencyjnie do wykonywania pomiarów hałasu i egzekucji obowiązujących przepisów w przypadku stwierdzenia przekroczenia norm". Zdaniem Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska jest uprawniony nie tylko do prowadzenia postępowania w tej sprawie ale i do nałożenia kar pieniężnych w przypadku przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, który to poziom hałasu został ustalony dla A sp. z o.o. decyzją Starosty z dnia [...] 2005 r., zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych norm hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826). W decyzji o umorzeniu postępowania z powodu braku właściwości organu podniesiono, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska upoważniony jest do wydawania stosownych decyzji na podstawie art. 364, art. 365 ust. 2 i art. 367 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Po rozpatrzeniu odwołania A. B. organ II instancji – Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego Nr [...] z dnia [...] 2011 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego podając na uzasadnienie decyzji - w ślad za organem I instancji - że "postępowanie w sprawie uciążliwości hałasowej wywołanej w wyniku pojedynczych zdarzeń akustycznych w związku z działalnością gospodarczą spółki B sp. z o.o. należy do właściwości Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, który w tej sprawie jest jedynym organem administracji publicznej umocowanym kompetencyjnie do wykonywania pomiarów hałasu i egzekucji obowiązujących przepisów w przypadku stwierdzenia przekroczenia norm". W skardze na powyższą decyzję A. B. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2011 r. Na uzasadnienie podał, że w niniejszej sprawie doszło do niezgodnego z prawem umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, choć w istocie nie jest ono w żadnej mierze bezprzedmiotowe. Na poparcie stanowiska wskazał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt II OSK 735/10, z którego wynika, że jeśli inny organ jest właściwy do rozpoznania sprawy, to nie może być mowy o bezprzedmiotowości, a organ może stwierdzić bezprzedmiotowość postępowania tylko w przypadku, gdy jest niewłaściwy i jednocześnie nie ma innego organu, który byłby właściwy do rozpoznania sprawy. Zdaniem skarżącego, jest to zatem przesłanka materialna, gdyż oznacza, "że żądanie wnioskodawcy nie znajduje podstaw w obowiązującym prawie materialnym, a zatem nie może być rozpoznane merytorycznie". Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie przedmiot postępowania istnieje, jedynie organ uznaje się za niewłaściwy do prowadzenia postępowania w tym przedmiocie wskazując jednocześnie organ właściwy. Zdaniem skarżącego, w tej sytuacji niedopuszczalnym jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdyż organ w przypadku stwierdzenia swej niewłaściwości powinien niezwłocznie przekazać sprawę organowi właściwemu zawiadamiając o tym wnioskodawcę. Skarżący podniósł, że "niezastosowanie art. 65 § 1 k.p.a. wynika z nieporozumienia polegającego na przyjęciu, iż istnieje jakaś , której zakończenie jest cezurą dla możliwości przekazania sprawy organowi właściwemu", podczas gdy takiej fazy nie ma, gdyż "istnieje tylko moment wszczęcia postępowania jako punkt w czasie, a jest nim moment doręczenia podania organowi (literalne brzmienie art. 61 § 3 k.p.a.)". Powyższe powoduje przyjęcie, że nie ma żadnego "terminu", po którym przekazanie podania organowi właściwemu byłoby niedopuszczalne i należałoby zamiast tego umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga A. B. jest w pełni uzasadniona. Istotnym problemem występującym w niniejszej sprawie jest kwestia możliwości umorzenia postępowania przez organ administracyjny z uwagi na stwierdzenie swojej niewłaściwości w sytuacji, gdy organ ten wskazuje na właściwość innego organu administracyjnego w tej sprawie. Zdaniem organu, jedynym rozwiązaniem powstałej sytuacji jest umorzenie postępowania prowadzonego przez organ niewłaściwy, a zdaniem strony skarżącej, w tej sytuacji umorzenie jest niezgodne z prawem, gdyż organ uznający swą niewłaściwość powinien przekazać sprawę organowi właściwemu. Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.): "Art. 19. Organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej." Powyższe oznacza jedynie, że organ administracyjny bada swą właściwość i jej przestrzega. Należy zwrócić uwagę na treść art. 22 § 1 K.p.a., która wskazuje na możliwość wystąpienia sporu o właściwość między organami oraz wskazuje organ, który rozstrzyga spór organów o właściwość: "Art. 22. § 1. Spory o właściwość rozstrzygają: 1) między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 - wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny, 2) między kierownikami służb, inspekcji i straży administracji zespolonej tego samego powiatu, działających w imieniu własnym lub w imieniu starosty - starosta, 3) między organami administracji zespolonej w jednym województwie nie wymienionymi w pkt 2 - wojewoda, 4) między organami jednostek samorządu terytorialnego w różnych województwach w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej - minister właściwy do spraw administracji publicznej, 5) (skreślony), 6) między wojewodami oraz organami administracji zespolonej w różnych województwach - minister właściwy do spraw administracji publicznej, 7) między wojewodą a organami administracji niezespolonej - minister właściwy do spraw administracji publicznej po porozumieniu z organem sprawującym nadzór nad organem pozostającym w sporze z wojewodą, 8) między organami administracji publicznej innymi niż wymienione w pkt 1-4, 6 i 7 - wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - minister właściwy do spraw administracji publicznej, 9) między organami administracji publicznej, gdy jednym z nich jest minister - Prezes Rady Ministrów." Z treści wyżej przytoczonych przepisów istotnie nie wynika, jak podnosi to skarżący, aby istniał jakiś "termin", po którym przekazanie podania organowi właściwemu byłoby niedopuszczalne i należałoby zamiast tego umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe albowiem przepisy te wskazują – zgodnie z tytułem Rozdziału 4 Działu I "Przepisy ogólne" K.p.a.: "właściwość organów". Sam tryb, w jakim przekazanie organowi właściwemu sprawy (podania) powinno nastąpić uregulowany jest w innym dziale. Jest to Dział II "Postępowanie", w którym uregulowane są skutki wniesienia podania do niewłaściwego organu i skutki wydania decyzji przez organ niewłaściwy. Art. 65 § 1 K.p.a. usytuowany w Rozdziale 1 Działu II stanowi: "Art. 65. § 1. Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie." Usytuowanie powyższego przepisu w Rozdziale 1 "Wszczęcie postępowania" oznacza jedynie obowiązek organu sprawdzenia swej właściwości w pierwszej kolejności, celem nieprzedłużania prowadzenia sprawy przez organ niewłaściwy i niedopuszczenia do wydania decyzji przez organ niewłaściwy z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., zamieszczonego w Rozdziale 13 także Działu II zatytułowanego "Postępowanie": "Art. 156. § 1. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,". W niniejszej sprawie organy państwowej inspekcji sanitarnej – Powiatowy Inspektor Sanitarny i Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznały się organami niewłaściwymi do prowadzenia postępowania w sprawie uciążliwości związanej z hałasem wskazując jednocześnie jako organy właściwy Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i stwierdzając, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ma konkretne kompetencje wynikające z wymienionych w decyzji przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska. Sąd stwierdza, ze organy inspekcji sanitarnej przyjmując brak swojej właściwości nie wywiodły z tej okoliczności właściwych wniosków. Zdaniem Sądu, rację ma skarżący wskazując, że w sytuacji stwierdzenia przez organ administracyjny swej niewłaściwości w sprawie, którą – zdaniem tego organu - powinien prowadzić inny organ administracyjny, przedmiot postępowania administracyjnego nie przestaje istnieć. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest nadmierny hałas uniemożliwiający obywatelowi (skarżącemu) godne warunki życia, nadmierny hałas wywołany działalnością zakładu usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca zamieszkania skarżącego. Poprzez stwierdzenie swej niewłaściwości przez organy inspekcji sanitarnej ten przedmiot postępowania nie znika, a więc stwierdzenie niewłaściwości przez organ administracyjny nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, jeśli tylko przedmiot ten należy do sfery prawa administracyjnego, a na taką wskazuje organ w niniejszej sprawie przez uznanie innego organu administracyjnego - Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska - za właściwy. Należy także zauważyć, że wskazany organ nie staje się w ten sposób niejako automatycznie właściwym w niniejszej sprawie. Ma bowiem również uprawnienie i obowiązek przestrzegania swej właściwości, co z kolei powoduje celowość ustanowienia przytoczonego wyżej art. 22 § 1 K.p.a. Na marginesie należy zauważyć, że w niniejszej sprawie realność wystąpienia sporu o właściwość wynika wprost z art. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r,. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), na którą to ustawę jako podstawę prawną działania w niniejszej sprawie wskazały organy inspekcji sanitarnej: "Przepisów ustawy nie stosuje się także w zakresie hałasu powstającego w związku z powszechnym korzystaniem ze środowiska." Sąd orzekający podkreśla, że podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt II OSK 735/10, a stwierdzające, że "organ administracji publicznej nie może umorzyć postępowania w sprawie, wskazując na jego bezprzedmiotowość, w sytuacji, gdy kwestionuje swoją właściwość, prezentując stanowisko, że właściwym organem w sprawie jest inny organ administracji, niż ten, który przekazał mu podanie. Decyzja o umorzeniu postępowania kończy je, co w przypadku twierdzeń organu o jego niewłaściwości w żaden sposób nie świadczy o bezprzedmiotowości postępowania, w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, lecz o konieczności rozpoznania sprawy przez inny organ. To zaś wymaga przekazania podania według właściwości w trybie art. 65 § 1 kpa. Umorzenie postępowania w sytuacji, gdy organ twierdzi, że właściwym do rozpoznania sprawy jest inny organ, niż ten, który przekazał do niego podanie, zmuszałoby stronę do ponownego złożenia podania, co z punktu widzenia zasad procedury administracyjnej byłoby niedopuszczalne, a nade wszystko osłabiałoby zaufanie do organów władzy publicznej, które – zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – działają na podstawie i w granicach prawa." Zdaniem Sądu, organ administracyjny stwierdzając swą niewłaściwość i jednocześnie wskazując na organ administracyjny właściwy do prowadzenia postępowania jest bezwzględnie zobowiązany do przekazania wniosku (sprawy) organowi właściwemu. Wynika to wprost z treści przytoczonego wyżej art. 65 § 1 K.p.a. Zanim jednak organy inspekcji sanitarnej uznają się niewłaściwymi w tej sprawie i przekażą wniosek A. B. z dnia 13 sierpnia 2003 r. innemu organowi administracyjnemu powinny dokładnie rozważyć tę kwestię, a w szczególności rozważyć wszelkie argumenty przedstawione przez stronę skarżącą. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązującego prawa, a zatem na mocy powołanych wyżej przepisów oraz art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Sąd orzekł - jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania orzekając w tym przedmiocie – jak w pkt II wyroku.