III SA/Kr 1097/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie organu pierwszej instancji. J. P. pismem z dnia 23 lutego 2005r. zwrócił się do Starosty o "interwencyjne spowodowanie unieważnienia samowolnego rozgraniczenia pomiędzy działkami ewid. nr 2659/1, 2659/2, 2659/3 w A dokonanego przez K. G. i S. P.". J. P. podniósł, że zniesienie współwłasności nastąpiło postanowieniem Sądu Rejonowego sygn. akt [...], biegły sądowy sporządził projekt podziału, lecz dotychczas nie przeprowadzono tego podziału. Starosta przesłał do Wójta Gminy wniosek J. P., a następnie Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] 2009r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 66 § 3 kpa, orzekł o zwrocie wniosku J. P. w sprawie samowolnego rozgraniczenia działek ewidencyjnych nr 2659/1, 26592/, 2659/3. W uzasadnieniu Wójt wyjaśnił, że w toku badania wniosku ustalono, iż przed Wójtem Gminy nigdy nie toczyło się postępowanie w sprawie rozgraniczenia w/w działek. Ustalono również, że w sprawie tych działek toczyło się postępowanie sądowe zakończone prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dnia 16 marca 2000r., sygn. akt [...], którym zniesiono współwłasność nieruchomości. Na powyższe postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł J. P. zarzucając, że postanowienia Starosty z 2004 roku oraz z [...] 2005r. przekazujące wnioski w w/w sprawie są wiążące, gdyż nie zostały zaskarżone w przepisanym terminie. Żalący się stwierdził ponadto, że wbrew twierdzeniom Wójta, mimo podziału sądowego, nigdy nie brał udziału w rozgraniczeniu działek, wobec czego podtrzymuje żądanie o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2009r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 66 § 3 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy. Kolegium wyjaśniło, że w przypadku ustalenia, iż sprawa objęta treścią podania nie dotyczy sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa, to mamy do czynienia z bezwzględną przeszkodą we wszczęciu postępowania, czyniącą niedopuszczalnym wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie przed organem administracji publicznej. Jeżeli więc żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej, to mamy do czynienia z bezprzedmiotowością tego postępowania i postępowanie takie winno ulec umorzeniu. Jeśli zaś żądanie strony zostało skierowane do organu niewłaściwego, organ winien podjąć czynności przewidziane w art. 65 kpa i art. 66 kpa. Kolegium ustaliło, że przed Wójtem Gminy nie toczyło się żadne postępowanie w sprawie rozgraniczenia działek ewidencyjnych nr 2659/1, 2659/2, 2659/3, lecz w sprawie tych działek toczyło się postępowanie sądowe zakończone prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dnia 16 marca 2000r., sygn. Akt [...]. Dlatego zdaniem Kolegium organ I instancji słusznie podjął działania przewidziane w art. 66 § 3 kpa. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając, iż powyższe postanowienie jest niezgodne z prawem, gdyż utrzymuje w mocy postanowienie Wójta rzekomo zwracające wniosek, bez podania jego daty, a którego nie otrzymał. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Kolegium wyjaśniło, że przedmiotem postępowania był wniosek J. P. z dnia 23 lutego 2005r., skierowany pierwotnie do Starosty, a następnie przekazany Wójtowi Gminy do załatwienia wg właściwości. Z uwagi na fakt, że wniosek ten nie został w żaden sposób załatwiony, Kolegium postanowieniem z dnia [...] 2009r., znak: [...] uznało zażalenie J. P. za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi Gminy dodatkowy 14 - dniowy termin do załatwienia sprawy w formie prawem przewidzianej, jak również zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Zdaniem Kolegium sam fakt otrzymania przez organ podania, przekazanego mu postanowieniem przez inny organ, nie zwalnia organu, któremu podanie przekazano od zbadania, czy jest organem właściwym do rozstrzygnięcia żądania zawartego w podaniu. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokonanie oceny formalnej i procesowej wniesionego podania. Przez ocenę formalną należy rozumieć sprawdzenie, czy podanie odpowiada wymaganiom formalnym dla tego rodzaju pisma, art. 63 § 1 kpa. Natomiast przez ocenę procesową, należy rozumieć stwierdzenie istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania (art. 1 pkt 1 kpa i art. 28 kpa), w tym także ustalenie zdolności organu do prowadzenia postępowania w tej sprawie i wydania stosownej decyzji (art. 19 i art. 27 kpa). Kolegium wyjaśniło, że postanowienie w sprawie zwrotu podania jest: po pierwsze, procesową formą stwierdzenia przez organ swojej niewłaściwości, a po drugie, aktem zawierającym ocenę, iż żaden inny organ administracji publicznej nie jest władny takiego podania rozpatrzyć, gdyż wyłącznie właściwym w sprawie jest sąd powszechny. W ocenie Kolegium organ I instancji wykazał w uzasadnieniu postanowienia, że treść podania daje podstawy do tego, by twierdzić, iż sprawa należy do właściwości sądu powszechnego. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi, Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji faktycznie nie napisał wprost, z jakiej daty jest wniosek J. P., który został powyższym postanowieniem zwrócony. Do akt sprawy została natomiast dołączona kserokopia powyższego wniosku z dnia 23 lutego 2005r., potwierdzona za zgodność z oryginałem, a zatem nie ulegało wątpliwości, że postępowanie dotyczyło tej właśnie sprawy. Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 18 grudnia 2009r. zwolnił skarżącego od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Zarówno zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy opierają się na założeniu, że wniosek skarżącego z dnia 23 lutego 2005r. zwrócił się do Starosty o "interwencyjne spowodowanie unieważnienia samowolnego rozgraniczenia pomiędzy działkami ewid. nr 2659/1, 2659/2, 2659/3 w A dokonanego przez K. G. i S. P." dotyczył kwestii, które należą do właściwości sądów powszechnych. Jednak w ocenie Sądu takie stwierdzenie było przedwczesne. Zgodnie z art. 63 § 2 kpa podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, do której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Jeżeli chodzi o wniosek skarżącego z dnia 23 lutego 2005r. organy uznały, że treść zawartego w nim żądania wskazuje, że wniosek J. P. nie może być załatwiony w ramach postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu nie jest do końca jasne, czego domagał się skarżący, lecz na podstawie samej treści wniosku nie można jeszcze przesądzić, czy wniosek ten dotyczył kwestii, która nie może być załatwiona na drodze postępowania administracyjnego. Sąd podziela pogląd wyrażony przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 lutego 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 2238/07 (Lex Omega nr 506494), że "Aby zwrócić na podstawie art. 66 § 3 kpa podanie wnoszącemu, organ administracji publicznej musi jednoznacznie stwierdzić, że sprawa nim objęta jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego – tj. sprawą, w której stosunki prawne stron układają się na zasadzie równorzędności podmiotów i ekwiwalentności świadczeń lub sprawą, która z woli ustawodawcy została poddana właściwości sądów powszechnych". Należy podkreślić, że zasada ustanowiona w art. 7 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ma zastosowanie w każdej fazie postępowania administracyjnego, a więc także na etapie wstępnej kontroli treści złożonego przez stronę wniosku. Sformułowane przez skarżącego we wniosku żądanie unieważnienia "samowolnego rozgraniczenia" nie pozwala jednoznacznie ustalić, czy skarżącemu chodzi o naruszenie posiadania lub inne roszczenia rozstrzygane przez sądy powszechne, czy też o postępowanie rozgraniczeniowe toczące się w trybie administracyjnym. Sam fakt, że odnośnie wskazanych we wniosku skarżącego działek toczyło się przed sądem powszechnym i zostało zakończone postępowanie o zniesienie współwłasności w ocenie Sądu nie jest wystarczającą przesłanką do przyjęcia, iż w sprawie właściwy jest sąd powszechny. Jest to tym bardziej wątpliwe, że skarżący zwracał się do sądu powszechnego celem załatwienia sprawy i uzyskał informację Sądu Rejonowego wyrażone w piśmie z dnia 30 listopada 2007r. (k. 7 akt sprawy o sygn. akt III SA/Kr 1057/09), w którym poinformowano skarżącego, że "okazanie granic na gruncie nie następuje w postępowaniu przed Sądem". W powołanym wyżej wyroku Sąd zasadnie uznał, że nieustalenie rzeczywistej treści podania skierowanego do organu stanowi naruszenie art. 66 § 3 kpa w związku z art. 7 kpa. Skoro zaś w kontrolowanym postępowaniu organy nie podjęły kroków niezbędnych do wyjaśnienia, czy wniosek skarżącego może być załatwiony w trybie administracyjnym, należało uznać, że orzeczenie o zwrocie wniosku zostało wydane przedwcześnie i bez dostatecznego zbadania istotnych okoliczności sprawy. Takie zaś naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie tylko pozbawiało skarżącego merytorycznego załatwienia jego wniosku w ramach postępowania administracyjnego, lecz wobec treści cytowanego pisma Sądu Rejonowego powodowało ryzyko tego, że sprawa, o której rozstrzygniecie zwrócił się skarżący zostanie uznana za nie należącą ani do właściwości sądów powszechnych ani do właściwości organów administracji publicznej. Ponownie rozpatrując sprawę, organy powinny przy pomocy dostępnych im środków doprowadzić do sprecyzowania treści wniosku skarżącego. Dopiero wtedy możliwe będzie prawidłowe jego zakwalifikowanie zgodne z przepisami regulującymi właściwość sądów i organów administracji oraz rozstrzygnięcie, czy organy administracji publicznej są uprawnione do merytorycznego rozpatrzenia złożonego wniosku. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 135 ppsa.