III SA/Kr 1099/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 13 lipca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Komendant Wojewódzki Policji, postanowieniem z dnia 13 lipca 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 123 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej "k.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia skarżącego K. J., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2021 r. nr [...] odmawiające udostępnienia akt sprawy. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 21 maja 2021 r. skarżący złożył do Komendanta Powiatowego Policji wniosek o "sporządzenie i doręczenie w postaci kopii cyfrowych przesłanych zwrotnie za pośrednictwem platformy e-puap akt postępowania wyjaśniającego". Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2021 r. nr [...], Komendant Powiatowy Policji odmówił udostępnienia akt sprawy, motywując swoje rozstrzygnięcie, wykorzystywaniem przez skarżącego tej instytucji prawa, wbrew jej celowi i funkcji, co stanowi nadużycie przysługującego stronie prawa podmiotowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący posiada wszelką dokumentację dotyczącą równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, bowiem dołącza wybrane z niej dokumenty, do akt inicjowanych przez siebie postępowań. W zażaleniu na postanowienie Komendanta Powiatowego Policji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy o zdalny dostęp do akt administracyjnych organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Komendant Wojewódzki Policji, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie wskazał, że zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie, mają bowiem wyłącznie polemiczny charakter. W ocenie organu, skarżący w sposób celowy i z premedytacją dokonuje kolejnych czynności procesowych, kierując się wyłącznie chęcią zarzucenia organu bardzo dużą ilością spraw, a nie rozpoznaniem i zbadaniem istoty sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący zarzucił wydanemu rozstrzygnięcie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu do podniesionych w zażaleniu okoliczności prawnych i faktycznych oraz nakazów ustawowych poprzez brak właściwego załatwienia sprawy. Wniósł o uchylenie postanowienia organu I i II instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 2 p.p.s.a. oraz o sporządzenie wystąpienia sygnalizacyjnego na podstawie art. 155 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarżący posiada już dokumenty, o których udostępnienie wnosi. Organ II instancji podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 8 października 2018 roku, sygn. I OPS 1/18 zakreślił pozakodeksowe granice prawa dostępu do akt sprawy, wskazując, że bezwzględność tego prawa może być wyłączona. Sąd wskazał m.in., że "odmowa wydania kopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa z art. 73 § 1 k.p.a." Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, a "skarżący stale kieruje rozmaite żądania odnoszące się do zakończonego postępowania, w tym ponawia wnioski o udostępnienie akt sprawy. Dodatkowo do licznie kierowanych do organów Policji pism dołącza również, w charakterze załączników materiały pochodzące z akt, do których dostępu się domaga". Odnosząc się do zarzutów skargi, Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że organy obu instancji odpowiednio zastosowały obowiązujące przepisy oraz wyjaśniły swoje stanowisko i motywy działania w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień. Za bezpodstawny uznał wniosek K. J. o zastosowanie w sprawie wystąpienia sygnalizacyjnego z art. 155 p.p.s.a., brak jest bowiem po stronie Komendanta Wojewódzkiego Policji, naruszeń prawa czy też okoliczności mających wpływ na ich powstanie, które wymagałyby poinformowana organów zwierzchnich o zaistniałych uchybieniach. Zdaniem organu, nie zasługuje też na uwzględnienie, wniosek o wymierzenie organowi grzywny w myśl art. 55 § 2 p.p.s.a., albowiem nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wszelkie twierdzenia skargi w tym zakresie pozbawione są jakichkolwiek faktycznych czy też racjonalnych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak Sąd nie podziela zawartych w niej argumentów. Istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia, czy organ miał obowiązek zachować się w sposób określony w art. 73 § 3 k.p.a. Doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że prawo wglądu w akta sprawy, stanowi istotny przejaw zasady jawności postępowania, zapewnia stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym, a przez to prawo do obrony. Znajomość akt zapewnia realną możliwość składania wniosków dowodowych, co w konsekwencji pozwala wyjaśnić stan faktyczny sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a. Możliwość zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy, jest istotnym uprawnieniem procesowym, gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej, pogłębia zaufanie obywatela do władzy publicznej stosownie do art. 8 k.p.a., stanowiąc jednocześnie wypełnienie obowiązku organu do informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, o którym mowa w art. 9 k.p.a. Określając relacje podmiotu uprawnionego do korzystania z akt oraz organu administracji, wskazywana jest konieczność ich współdziałania, celem zapewnienia efektywnego prowadzenia postępowania, zgodnie z obowiązującymi standardami dobrej administracji. To na organie ciąży obowiązek stworzenia warunków gwarantujących stronie rzeczywistą możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych i jego wykorzystania w ramach uprawnień procesowych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 8 października 2018 r. o sygn. I OPS 1/18 i przywołane tam stanowiska doktryny i orzecznictwa, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (art. 73 § 1a k.p.a.). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (art. 73 § 3 k.p.a.). Art. 73 § 3 k.p.a. w w/w brzmieniu został wprowadzony ustawą z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 183). W uzasadnieniu projektu tej ustawy (druk nr 1637 z dnia 21 sierpnia 2013 r., Sejmu VII Kadencji) wskazano, że: "w art. 73 § 3 K.p.a. rozszerza się zakres elektronicznego wglądu w akta sprawy. W obecnym stanie prawnym dostęp on-line do akt sprawy zawężony pozostaje jedynie do "pism w formie dokumentu elektronicznego wnoszonych do organu administracji publicznej lub przez niego doręczanych". Wyłącza to możliwość zapewnienia dostępu w pozostałym zakresie akt sprawy, w tym elektronicznego dostępu do metryki sprawy (art. 66a K.p.a.). Projekt nowelizacji dopuszcza elektroniczny wgląd w akta sprawy w pełnym zakresie, co zwalnia obywatela z konieczności stawiania się w siedzibie organu w celu realizacji tego uprawnienia. W organach, które wdrożyły system elektronicznego zarządzania dokumentami, nowe rozwiązanie umożliwi, dzięki funkcjonalnościom tego systemu, dostępność informacji związanych z prowadzonym postępowaniem nie tylko dla urzędnika, ale także dla obywatela, będącego adresatem działań organu". Analiza treści w/w przepisu, jak również zacytowanego uzasadnienia projektu w/w ustawy nowelizującej, prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było zapewnienie stronie bezpośredniego dostępu do akt sprawy, bez konieczności osobistego stawiennictwa w siedzibie organu, co należy odczytywać także jako realizację, wyrażonej w art. 12 k.p.a., zasady szybkości i prostoty postępowania. Art. 73 § 3 k.p.a. jest przepisem określającym jeden ze sposobów zapewnienia stronie realizacji prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. Ustawodawca w tym przypadku posługuje się zwrotem "może zapewnić", co oznacza fakultatywny charakter tego konkretnego sposobu wyegzekwowania przyznanego stronie uprawnienia tj. wglądu w akta sprawy za pomocą systemu teleinformatycznego. Zatem uznać należy, iż art. 73 § 3 k.p.a. nie nakłada na organ obowiązku udostępnienia stronie akt sprawy administracyjnej poprzez prowadzony system teleinformatyczny. W świetle art. 73 § 3 k.p.a., organ administracyjny może zapewnić stronie dokonywanie wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, w sposób przewidziany tym przepisem, o ile: - ma własny system teleinformatyczny przeznaczony do realizacji tych zadań publicznych, - akta sprawy są prowadzone w całości postaci elektronicznej lub poszczególne dokumenty żądane przez stronę mają taką postać, - nastąpiło uwierzytelnienie strony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym, ewentualnie przy zastosowaniu innych technologii uwierzytelniania w systemie teleinformatycznym. Z treści art. 73 § 3 k.p.a., nie wynika obowiązek organu administracyjnego, przekształcania akt administracyjnych sprawy lub poszczególnych dokumentów prowadzonych w postaci papierowej, do postaci cyfrowej, w celu ich udostępnienia stronie w tej formie, ani obowiązek udostępniania ich w ogóle za pomocą jakichkolwiek środków komunikacji elektronicznej, np. poczty elektronicznej, lecz tylko za pośrednictwem własnego sytemu teleinformatycznego. Nie oznacza to jednak, że organ może odmówić stronie takiego sposobu wglądu do akt sprawy, nie uzasadniając w sposób dostateczny swojego stanowiska w tym zakresie. Organ odmawiając stronie udostępnienia wglądu do akt sprawy w formie określonej w art. 73 § 3 k.p.a., ma przede wszystkim obowiązek podania, czy posiada własny system teleinformatyczny, a w konsekwencji techniczną możliwość zapewnienia stronie elektronicznego dostępu do akt sprawy w takim systemie. W przypadku, gdy w/w wymogi są spełnione, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powinien wykazać, dlaczego – mimo potencjalnej możliwości zapewnienia stronie dokonania czynności określonych w art. 73 § 1 k.p.a. w formie elektronicznej – odmawia takiego sposobu zapewnienia stronie przysługującego jej prawa. Przy czym organ takie rozstrzygnięcie musi uzasadnić dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności (por. wyroki NSA z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. I OSK 2522/19, niepubl., sygn. I OSK 2568/19, niepubl. i sygn. I OSK 2552/19, opubl. LEX 3047877). Zatem, o ile w przedmiotowej sprawie organ mógł nie uwzględnić wniosku skarżącego, to jednak uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie spełnia podanych wyżej wymogów. Organ nie uzasadnił bowiem swojej odmowy, ani względami technicznymi, ani innymi racjonalnymi przesłankami, które dałyby się pogodzić z istotą omawianej instytucji, gdyż argumentacja organu jest w tym zakresie nieprzekonująca i niewystarczająca. Organ, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w żaden sposób nie zaprzeczył możliwości udostępnienia akt sprawy za pomocą posiadanego systemu teleinformatycznego. Zwrócił jedynie uwagę na dużą liczbę spraw inicjowanych przez skarżącego przed organami Policji różnego szczebla. Stanowisko organu sugeruje zatem, że z technicznego punktu widzenia realizacja wniosku skarżącego przez organ, byłaby możliwa, bowiem w przeciwnym wypadku, organ wyraźnie wskazałby brak możliwości technicznych. Celem wprowadzenia art. 73 § 3 k.p.a. w jego aktualnym brzmieniu, było m.in. odciążenie organów administracji publicznej od angażowania ich pracowników w zakresie realizacji prawa strony wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. w jego tradycyjnej formie, skoro udostępnienie wglądu do akt miało odbywać za pomocą systemu teleinformatycznego. Art. 73 k.p.a. nie limituje określonych w nim uprawnień strony, a nawet dopuszcza ich realizację po zakończeniu postępowania, zatem organ administracji publicznej nie jest uprawniony do oceny tego, czy żądanie strony jest uzasadnione zasadą jawności, jak również czy akta postępowania składają się z dokumentów już znanych stronie, czy jeszcze nie. Art. 73 § 3 k.p.a. w przeciwieństwie od art. 73 § 2 k.p.a., nie uzależnia skorzystania z wprowadzonej w nim możliwości, od wykazywania przez stronę interesu. Zatem, wprawdzie organ mógł odmówić uwzględnienia wniosku skarżącego złożonego w oparciu o art. 73 § 3 k.p.a., to jednak nie uzasadnił tej odmowy w taki sposób, który nie może zostać uznany za dowolny, co naruszyło art. 7 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. i skutkowało uchyleniem wydanych w sprawie postanowień obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.