III SA/Kr 1100/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 stycznia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokat K. D. wykonującej zawód w Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...] w T, wynagrodzenie w kwocie 240 zł (słownie dwieście czterdzieści złotych) podwyższone o obowiązującą stawkę podatku od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22.01.2021 r. (znak [...]) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r. (znak: [...]) w sprawie odmowy przyznania R. B. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu braku podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem. Decyzje te zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wyżej wskazaną decyzją organ l instancji, w wyniku rozpoznania wniosku R. B. z dnia 21.08.2020 r. odmówił przyznania wnioskodawcy specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pomocowy wskazał, że łączny miesięczny dochód rodziny wnioskodawcy oraz osoby wymagającej opieki uzyskany w 2019 r. wyniósł 4.316,93 zł, natomiast w przeliczeniu na osobę w rodzinie, dochód ten wynosi 863, 39 zł (4316,93 zł dzielone na 5 osób). Powyższe oznacza, iż stwierdzony dochód przekracza o kwotę 99,39 zł, ustawowe kryterium dochodowe, które wynosi 764 zł. Powołując się na treść art. 16a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ I instancji wyjaśnił, że skoro łączny dochód rodziny sprawującej opiekę oraz osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę, przekracza kwotę odpowiadającą najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany zasiłek opiekuńczy o 4,39 zł, to także brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Prezydent Miasta wyjaśnił, że w świetle art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bez znaczenia, jeśli chodzi o ustalenie dochodowości rodziny, jest okoliczność, że wnioskodawca nie zamieszkuje wspólnie z żoną, nie prowadzi z nią wspólnego gospodarstwa domowego oraz że małżonkowie posiadają orzeczoną rozdzielność majątkową ponieważ. W ocenie orzekającego organu administracji, z przepisami powołanej ustawy, znaczenie przy ustalaniu kręgu osób stanowiących rodzinę, ma tylko stan prawny, a nie faktyczne relacje między małżonkami. Odwołanie od opisanej wyżej decyzji wniósł R. B. Zarzucił naruszenie: - art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że ilekroć jest mowa w ustawie o rodzinie - to zawsze oznacza to członków rodziny wymienionych w tym przepisie; gdyby intencją ustawodawcy było obligatoryjne zaliczenie do tak rozumianej "rodziny" wszystkich wymienionych w tym przepisie osób, to przepis ten pozbawiony byłby słowa "odpowiednio", z treści wskazanego przepisu nie można zatem wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny; - art. 16a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że art. 16a ust. 3 powinien być interpretowany w ten sposób, że przekroczenie określonego w tym przepisie kryterium dochodowego, o kwotę pozbawioną jakiegokolwiek ekonomicznego znaczenia - stoi na przeszkodzie przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego; - art. 2, art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i brak uwzględnienia konkretnej sytuacji życiowej odwołującego się, automatycznie doliczając dochody współmałżonki do dochodu, pomimo występowania separacji faktycznej między małżonkami, co przełożyła się na przekroczenie kryterium dochodowego przez skarżącego pomimo tego, iż od wielu lata nie korzysta on z dochodów małżonki; - art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie słusznego interesu obywatela i błędne uznanie, iż formalne pozostawanie w związku małżeńskim zawsze i automatycznie skutkuje koniecznością uwzględnienia, przy obliczaniu dochodu rodziny, dochodu współmałżonka. W uzasadnieniu odwołania R. B. podkreślił, że nie prowadzi gospodarstwa domowego z żoną A. B., akcentując, iż z żoną, od dłuższego czasu nie zamieszkuje. Ponadto, między małżonkami istnieje faktyczna i prawna rozdzielność majątkowa, a sam wnioskodawca nie korzysta w żadnej formie z dochodów małżonki ponieważ stanowią one jej majątek odrębny. Wskazał, że aktualnie utrzymuje się z emerytury swojej mamy oraz zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia uzupełniającego dla osób niepełnosprawnych swojego brata Z. B. Do odwołania dołączył decyzje przyznające matce A. B. zasiłki celowe, w których ustalono, że wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką oraz bratem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazaną na wstępie decyzją z dnia 22.01.2021 r. (znak [...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powołało obowiązujące w sprawie przepisy i wskazało, że z akt sprawy wynika, iż we wniosku inicjującym postępowanie, R. B. wskazał, że w skład jego rodziny wchodzi żona oraz dwie córki. Nadto, wnioskodawca od dnia 31.03.2011 r. został ustanowiony kuratorem swojego brata. Z przeprowadzonego przez organ pomocowy w dniu 5.10.2020 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika natomiast, że wnioskodawca nie jest nigdzie zatrudniony, ani nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych. Prowadzi on gospodarstwo domowe jedynie z bratem Z., nad którym sprawuje stałą opiekę oraz z matką A. Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że w toku postępowania przed organem I instancji skarżący podnosił, że nie prowadzi z żoną wspólnego gospodarstwa. Przedłożył także umowę majątkową małżeńską zawartą w dniu 24.01.2007 r. w formie aktu notarialnego o ustanowieniu rozdzielności majątkowej pomiędzy małżonkami. Jednocześnie organ odwoławczy podał, że z uzyskanych w postępowaniu informacji wynika, że żona wnioskodawcy z tytułu prowadzonej od dnia 4.10.2010 r. pozarolniczej działalności gospodarczej, uzyskała w 2019 r. dochód w wysokości 60.328,99 zł brutto. Po odliczeniu podatku (4.418,00 zł) oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne (4.107,84 zł) dochód żony wnioskodawcy wyniósł 51.803,15 zł. W 2019 r. zarówno skarżący R. B., jak i osoba, którą się on opiekuje (brat), nie osiągnęli żadnych dochodów. Stwierdził organ odwoławczy, że przeciętny miesięczny dochód rodziny wnioskodawcy wyniósł 4.316,93 zł, co w przeliczeniu na 5 osób stanowi kwotę 863,39 zł i przekracza - o kwotę 99,39 zł - ustawowe kryterium dochodowe, które wynosi 764 zł. Kwota przekraczająca ustawowe kryterium dochodowe jest przy tym wyższa od kwoty odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu, który wynosi 95 zł. W ocenie organu II instancji, zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługiwały na uwzględnienie. SKO podkreśliło, że bez znaczenia dla ustalenia, czy określona osoba wchodzi w skład rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest fakt wspólnego gospodarowania czy też wspólnego zamieszkiwania. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w ogóle nie przewidują możliwości badania faktycznych okoliczności dotyczących statusu rodziny, np. wspólnego gospodarowania. W tym zakresie Kolegium Odwoławcze powołało się na wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r, sygn. akt l OSK 150/05, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010 r, sygn. akt l OSK 1128/09. Podkreśliło, że małżonkowie, zgodnie z legalną definicją zawartą w ustawie, aż do chwili ustania małżeństwa zawsze będą stanowili rodzinę. W tym względzie pod pojęciem rodziny należy rozumieć rodzinę w sensie prawnym, co oznacza że dopóki pomiędzy małżonkami nie zostanie prawomocnie orzeczony rozwód, pozostają oni w dalszym ciągu rodziną, nawet jeżeli wspólnie nie zamieszkują (wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt l OSK 133/18). Oznacza to obowiązek uwzględnienia osób wchodzących w skład rodziny, bez konieczności badania faktycznych okoliczności dotyczących statusu rodziny (wspólnego gospodarowania). Skoro bowiem małżonkowie nie pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym, a stanowią rodzinę w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, to dochodem rodziny w rozumieniu art. 16a ust. 2 ustawy, jest łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny wymagającej opieki. Oznacza to, że ustalając dochód rodziny, należy uwzględnić również dochód małżonka niezamieszkującego wspólnie z żoną i dziećmi i niepozostającego z nimi we wspólnym gospodarstwie domowym (NSA z dnia 14 czerwca 2017 roku, sygn. akt l OSK 752/16). Nawet ewentualne pozostawanie z małżonkiem w "nieformalnej separacji", nie pozwala wyłączyć takiego małżonka z grona członków "rodziny" wnioskodawcy, w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję SKO wniósł R. B. Zarzucił naruszenie: - art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że ilekroć jest mowa w ustawie o rodzinie - to zawsze oznaczać to będzie członków rodziny wymienionych w tym przepisie; podkreślał, że gdyby intencją ustawodawcy było obligatoryjne zaliczenie do tak rozumianej "rodziny" wszystkich wymienionych w tym przepisie osób, to w przepisie tym nie umieszczono by słowa "odpowiednio", z treści tego przepisu nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny; - art. 16a ust. 3 ustawy poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że art. 16a ust. 3 powinien być interpretowany w ten sposób, że przekroczenie określonego w nim kryterium, dochodowego o kwotę pozbawioną jakiegokolwiek ekonomicznego znaczenia, stoi na przeszkodzie przyznaniu zasiłku na podstawie powołanego przepisu; - art. 2, art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i brak uwzględnienia sytuacji życiowej odwołującego się, automatycznie doliczając dochody współmałżonki do dochodu, pomimo występowania separacji faktycznej między małżonkami, co przełożyło się na przekroczenie kryterium dochodowego przez skarżącego pomimo tego, iż od wielu lat nie korzysta on z dochodów małżonki; - art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie słusznego interesu obywatela w sprawie i błędne założenie, iż formalne pozostawanie w związku małżeńskim zawsze i automatycznie skutkuje koniecznością uwzględnienia przy obliczaniu dochodu rodziny dochodu współmałżonka. W odpowiedzi na skargę, SKO domagało się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna i skutkowała uchyleniem obu zaskarżonych decyzji. Naruszają one bowiem przepisy prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. 2022 r., poz. 329; dalej p.p.s.a). Przedmiotem sporu w ocenianej sprawie było to, czy do dochodu rodziny, uwzględnianego przy obliczaniu kryterium dochodowego, od którego uzależnione jest przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, wliczać należy także dochód małżonka, w sytuacji gdy nie prowadzi on wspólnego gospodarstwa domowego z małżonkiem, który sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Inaczej mówiąc, czy formalne pozostawanie w związku małżeńskim, skutkuje koniecznością uwzględnienia, przy obliczaniu dochodu rodziny, także dochodu małżonka niezamieszkującego z rodziną. Orzekające organy przyjęły, że definicja "rodziny" zawarta w. art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022 r., poz. 615; dalej u.ś.r.) to rodzina w znaczeniu prawnym, a nie zaś stan faktyczny np. wspólne gospodarowanie. Z kolei skarżący, w toku postępowania oraz w skardze do sądu administracyjnego prezentował stanowisko, że z treści wskazanego wyżej przepisu, nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do "rodziny". Spór w sprawie sprowadza się zatem do wykładni art. 3 pkt 16 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem "rodzina" - oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1297); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela te poglądy i stanowiska wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które wskazują, iż nie jest trafny pogląd stanowiący o tym, że małżonek, z którym drugi małżonek - wnioskujący o świadczenie rodzinne, nie ma orzeczonej separacji lub rozwodu, musi być zawsze uznany za członka tej rodziny. Zwrócić należy uwagę, na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.09.2017 r. (sygn. akt I OSK 2955/16), w którym sąd ten zaprezentował trafny pogląd, że gdyby intencją ustawodawcy było obligatoryjne zaliczenie do rodziny wszystkich osób wymienionych w art. 3 pkt 16 u.ś.r., to w przepisie tym nie umieszczono by słowa "odpowiednio". Jak akcentował NSA w powołanym orzeczeniu, z treści wskazanego przepisu, nie można zatem wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny. Ustawodawca zobowiązał organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy właśnie poprzez użycie słowa "odpowiednio", najwyraźniej uznając, że możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są materią, którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie. Oznacza to, że pod pojęciem "rodziny" przyjmuje się osoby wymienione w definiendum. Jednakże w zależności od sprawy, w skład rodziny nie muszą wchodzić wszystkie wymienione tam osoby. Podobny pogląd zaprezentował NSA w wyroku z dnia 14.02.2012 r. (sygn. akt I OSK 1709/11), w którym podkreślił, że w definicji pojęcia "rodzina" ustawodawca posłużył się zwrotem "odpowiednio", wskazując na różnych członków rodziny. Mając natomiast na względzie zasadę racjonalnego prawodawcy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ustawodawca świadomie zastosował ten termin i nadał mu znaczenie prawne mające za zadanie ułatwienie odkodowania zawartej w tym przepisie normy prawnej. Odpowiednie zaś stosowanie przepisu prawa nigdy nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, o których mowa, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować w konkretnej sytuacji prawnej, tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju spraw. Wówczas stosowanie "odpowiednie" oznacza niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane. Przyjęto, że jedyną logiczną interpretacją ustawowej definicji rodziny z art. 3 pkt 16 u.ś.r. jest dokonanie adekwatnego do stanu faktycznego istniejącego w sprawie wyboru odpowiednich osób z listy zawartej w tym przepisie. W konsekwencji NSA uznał, że obowiązkiem organu jest wskazanie z tej listy osób, które tworzą ubiegającą się o pomoc rodzinę, odpowiednio do ich sytuacji życiowej i z treści tego przepisu nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny. Ustawodawca zobowiązał organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy właśnie przez użycie słowa "odpowiednio". W ocenie orzekającego w tej sprawie sądu, zaprezentowany wyżej pogląd daje możliwość rozwiązania problemów mogących występować na gruncie różnych, czasem skomplikowanych stosunków rodzinnych i przeczy odmiennemu, nieakceptowanemu przez sąd stanowisku (zaprezentowanemu w orzeczeniach powoływanych przez orzekające organy administracji), że np. małżonkowie to rodzina, nawet jeśli zamieszkują osobno i nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego. Zatem, w ocenie sądu, w przepisie art. 3 pkt 16 u.ś.r., chodzi o rodzinę, w aktualnym jej składzie. Jeżeli bowiem kryterium dochodowe, a zatem poziom zamożności rodziny decyduje o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. art. 16a ust. 2 i ust. 3 u.ś.r.), to sprzeczne z celem ustawy o świadczeniach rodzinnych byłoby automatyczne uwzględniane, w każdym przypadku, w dochodzie rodziny – dochodu tego małżonka, który pozostaje w faktycznej separacji, jeżeli z dochodu uzyskiwanego przez tego małżonka nie korzysta rodzina, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Wszak celem regulacji z art. 16a ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 3 pkt 2 i pkt 16 u.ś.r. winno być przyznanie świadczenia rodzinnego (specjalnego zasiłku opiekuńczego) osobie, której aktualna i rzeczywista sytuacja dochodowa rodziny spełnia kryterium dochodowe. Ustalenie tego kryterium przy przyjęciu, że w skład rodziny wchodzą osoby (np. małżonek), które z taką rodziną nie mają nic wspólnego (opuściły rodzinę, prowadzą odrębne gospodarstwo domowe), przeczy celowi i istocie powołanych regulacji. Nadto, podkreślić trzeba, że do zaprezentowanej wyżej wykładni art. 3 pkt 16 u.ś.r. w pełni uprawnia teść tego przepisu. Przepis ten, wyliczając członków rodziny, posługuje się słowe "odpowiednio". W ocenie sądu, taka redakcja tego przepisu oznacza, że obowiązkiem organu administracji, który go stosuje, jest wskazanie z zawartej w nim listy osób – tych, które tworzą ubiegającą się o pomoc rodzinę, odpowiednio do ich sytuacji życiowej. Jak zaś wyżej wskazano, przeciwnego poglądu, sąd orzekający w tej sprawie, nie podziela. Mając powyższe na uwadze, sąd uznał, że organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 16 u.ś.r. – dokonując jego wykładni w sposób nieuwzględniający celu regulacji, które uzależniają przyznanie świadczenia (specjalnego zasiłku opiekuńczego) od kryterium dochodowego rodziny. Powyższe, miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uwzględnieniem w dochodzie rodziny osoby, która mogła tej rodziny nie tworzyć. W ponownie prowadzonym postępowaniu, rzeczą organów administracji będzie uwzględnienie zaprezentowanej oceny prawnej. Mając na uwadze tę ocenę, organy administracji jednoznacznie ustalą, jakie osoby wchodzą w skład "rodziny" osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki i na tej podstawie ustalą łączny dochód rodzin, w przeliczeniu na osobę. Wypowiedzą się zarazem o tym, czy w sprawie występują pozostałe przesłanki, od spełnienia których, uzależnione jest przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podstawą prawną rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 sentencji jest art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. art. 3 pkt 16 u.ś.r. O przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt 2 sentencji) orzeczono na zasadzie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 68).