III SA/Kr 1106/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej D. J. sprawy ze skarg A. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lipca 2013 r. nr [...] z dnia 22 lipca 2013 r. nr [...] z dnia 22 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargi oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dn. 22 lipca 2013 r. - znak [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dn. [...] 2013 r. nr [...] w sprawie przyznania skarżącemu A. P. zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 130,00 zł; - znak [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dn. [...] 2013 r. nr [...] odmawiającą skarżącemu A. P. zasiłku celowego na całkowite lub częściowe pokrycie kosztów leczenia; - znak [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dn. [...] 2013 r. nr [...] odmawiającą skarżącemu A. P. zasiłku celowego na całkowite lub częściowe pokrycie kosztów remontu okna. Jako podstawę prawną zaskarżonych decyzji organ wskazał przepisy art. 3, 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 Ustawy z dn. 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), § 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Ustawy z dn. 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst. jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z póżn zm- dalej k.p.a.) Decyzje zapadły w następujących okolicznościach stanu faktycznego: Skarżący A. P. złożył do Burmistrza wniosek o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłków celowych przeznaczonych na zakup żywności, pokrycie kosztów leczenia oraz remont okna. Organ pierwszej instancji w toku postępowania wyjaśniającego ustalił, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, ale zamieszkuje wspólnie z żoną i dziećmi, jest od 2009 r. zarejestrowany w Grodzkim Urzędzie Pracy, jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, nie podejmuje pracy stałej pracy zarobkowej ani zajęć dorywczych, jest natomiast właścicielem samochodu marki Opel, rocznik 2002. Organ ustalił, że skarżący ma swobodny dostęp do wszystkich pomieszczeń oraz urządzeń i żywności znajdującej się w domu, a rachunki i inne bieżące koszty opłaca żona skarżącego. Wprawdzie dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym wniesienie wniosku wyniósł 0 zł, jednakże skarżący jest objęty stałą pomocą Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz regularnie otrzymuje pomoc ze środków pomocy społecznej na różne cele. Opierając się na faktach ustalonych w toku postępowania organ pierwszej instancji uznał skarżącego za osobę samotnie gospodarującą i decyzją z dnia [...] 2013 r. (nr [...]) przyznał mu zasiłek celowy w kwocie 130 zł (sto trzydzieści złotych) z przeznaczeniem na zakup żywności, kierując się jego trudną sytuacją materialną i brakiem zatrudnienia. Skarżący spełnia określone. w § 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, kwotowe kryterium przyznania świadczeń z pomocy społecznej, tj. jego dochód nie przekracza kwoty 542 zł. Jak również skarżący spełnił przesłanki określone. w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dn. 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, tj. ubóstwa i bezrobocia, co uzasadniało w ocenie organu przyznanie zasiłku celowego przeznaczonego na zakup żywności, tj. zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej skarżącego. Decyzją z dn. [...] 2013 r. (nr [...]) organ pierwszej instancji odmówił przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na częściowe lub całkowite pokrycie kosztów leczenia wskazując, że skarżący nie wykazał, jakie koszty leczenia poniósł lub miałby ponieść – skarżący nie przedstawił recept, rachunków za leki ani innych dokumentów potwierdzających poniesione koszty. Nie przedstawił również dokumentów mogących potwierdzić ciężki stan zdrowia wymagający skorzystania ze specjalistycznych leków. Jedyny dokument, jaki przedstawił to opinia sądowo-lekarska wydana na zlecenie Sądu Rejonowego, z której wynika, że skarżący zalicza się do osób z lekkim stopniem niepełnosprawności z uwagi na dolegliwości kardiologiczne. Z opinii nie wynika, że skarżący wymaga specjalistycznej pomocy lekarskiej ani że powinien zażywać leki. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie spełnił przesłanek kwalifikujących go do przyznania zasiłku celowego, w szczególności organ pierwszej instancji nie dopatrzył się w stanie faktycznym niezbędnej potrzeby bytowej, tj. takiej, która byłaby uzasadniona z uwagi na zachowanie zdrowia, życia, pełnienia ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Z kolei decyzją z dnia [...] 2013 r. (nr [...]) odmówiono przyznania skarżącemu zasiłku celowego na całkowite lub częściowe pokrycie kosztów remontu okna, dowiem zdaniem organu nie zostały spełnione przesłanki przyznania zasiłku celowego, w szczególności nie zaistniała po stronie skarżącego niezbędna potrzeba bytowa przejawiająca się w konieczności przeprowadzenia remontu okna. Organ pierwszej instancji ustalił, że stan okna nie wymaga natychmiastowego remontu, ponieważ pomimo długiego okresu użytkowania spełnia ono swoją funkcję. Z tego powodu organ pierwszej instancji nie dopatrzył się w stanie faktycznym przesłanki niezbędnej potrzeby bytowej. We wszystkich powyższych decyzjach organ pierwszej instancji wskazywał na konieczność pogodzenia interesów osób wnioskujących o przyznanie środków z pomocy społecznej z ograniczonymi środkami finansowymi przeznaczonymi na ten cel, co wiąże się z koniecznością ustalenia gradacji potrzeb, jakie mogą być objęte świadczeniami ze środków pomocy społecznej. Organ wskazał też, że skarżący regularnie otrzymuje środki finansowe na różne cele i nie może on oczekiwać, że organy pomocy społecznej będą w sposób ciągły zaspokajać wszelkie potrzeby i przyznawać środki finansowe w każdym przypadku. Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym wyraził swoje niezadowolenie ze sposobu załatwienia sprawy przez organ pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołań wydało w/w zaskarżone decyzje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję Burmistrza o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego w kwocie 130 zł z przeznaczeniem na zakup żywności, organ odwoławczy wskazał, że fakt spełnienia przesłanek uprawniających do przyznania środków z pomocy społecznej nie oznacza automatycznego przyznania tych świadczeń w oczekiwanej przez wnioskującego kwocie. Pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom ubiegającym się przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać przy wykorzystaniu własnych środków, zasobów i możliwości, a organ rozstrzyga o przyznaniu środków z pomocy społecznej biorąc pod uwagę ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje oraz znaczną liczbę osób wymagającą wsparcia finansowego. Zdaniem organu odwoławczego pomoc społeczna jest udzielana w ściśle określonym celu, jeżeli jest niezbędna dla przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, z którą osoba wymagająca pomocy nie może sobie poradzić przy wykorzystaniu własnych środków, możliwości oraz zasobów. Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny i może być przyznana dopiero wówczas, gdy osoba nie jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć sytuacji kryzysowej. W ocenie organu odwoławczego przyznanie zasiłku celowego w kwocie 130 zł było uzasadnione z uwagi nie tylko na interes skarżącego, ale także na interes pozostałych osób ubiegających się o pomoc społeczną. Według organu odwoławczego organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy orzekł o przyznaniu zasiłku celowego, biorąc pod uwagę również inne formy pomocy świadczonej skarżącemu. W uzasadnieniu wskazano również, że pomoc społeczna ma charakter posiłkowy i nie ma na celu służyć zaspokajaniu wszystkich potrzeb życiowych osób ubiegających się, a jedynie te potrzeby, które są bezwzględnie konieczne oraz te, których z uwagi na swoją sytuację osoby ubiegające się samodzielnie zaspokoić nie mogą. Organ zwrócił też uwagę, że skarżący nie uczestniczy w kosztach utrzymania domu, który dzieli wraz z rodziną, nie wykazuje aktywności zawodowej, nie poszukuje pracy, natomiast posiada majątek w postaci samochodu, który stanowi potencjalne źródło środków finansowych, które mogą zaspokoić jego potrzeby, gdyby skarżący zdecydował o sprzedaży samochodu. W ocenie organu drugiej instancji postępowanie wyjaśniające dostarczyło dowodów pozwalających w pełni ocenić stan faktyczny a decyzja Burmistrza była prawidłowa i nie nastąpiła z przekroczeniem dopuszczonych granic swobodnego uznania. Analogiczna argumentacja znalazła się w uzasadnieniach decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w których utrzymano w mocy decyzje Burmistrza odmawiające skarżącemu przyznania zasiłku celowego na całkowite lub częściowe pokrycie kosztów leczenia oraz kosztów remontu okna. Organ odwoławczy wskazał, że warunkiem otrzymania zasiłku celowego jest ustalenie, że wnioskowana pomoc ma charakter pomocy niezbędnej, która ma zaspokoić konieczne potrzeby bytowe osoby ubiegającej się. Organ odwoławczy podtrzymał argumentację organu pierwszej instancji wskazując, że w przedmiotowych sprawach skarżący nie wykazał, że leczenie, na jakie wnioskował o zasiłek celowy jest konieczne z uwagi na jego życie lub zdrowie, w szczególności skarżący nie wskazał żadnych dokumentów, jakie pozwoliłyby określić jakie leczenie podejmuje i jaki był jego koszt, co uniemożliwia przyjęcie że przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów leczenia jest konieczne dla zaspokojenia potrzeb bytowych skarżącego. W ocenie organu odwoławczego przeprowadzenie remontu okna także nie jest konieczną potrzebą bytową skarżącego, ponieważ wg ustaleń przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji okno w domu skarżącego nie wymaga remontu dla pełnienia swojej funkcji i jego obecny stan nie zagraża życiu lub zdrowiu skarżącego, a zatem jego remont nie jest tym samym konieczną potrzebą bytową. Organ odwoławczy wskazał także, że skarżący regularnie korzysta z różnych form pomocy społecznej i nie jest osobą pozbawioną całkowicie środków do życia, jak również że nie dzieli kosztów utrzymania domu w którym mieszka, a ponosi je wyłącznie żona skarżącego. Zwrócono też uwagę na fakt dysponowania przez organy pomocy społecznej ograniczonymi środkami finansowymi oraz znaczną ilość osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej, co powoduje konieczność gradacji potrzeb oraz konieczność uwzględniania interesów pozostałych osób ubiegających się o świadczenia. W ocenie organu drugiej instancji postępowanie wyjaśniające dostarczyło dowodów pozwalających w pełni ocenić stan faktyczny a decyzje Burmistrza były prawidłowe i odmowy przyznania zasiłków celowych były uzasadnione. Na powyższe decyzje skarżący wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, gdyż skarżone decyzje naruszają jego prawo do godnego życia i zabezpieczenia społecznego, a odmowa przyznania mu wnioskowanych zasiłków pozbawia skarżącego środków do życia. W skargach podniesiono również zarzut wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego poprzez nierzetelnie przeprowadzony wywiad środowiskowy, tj. naruszenie art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargi na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowiska w sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dn. 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji wymienionych w art. 3 § 2 ust. 1 ustawy z dn. 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej p.p.s.a. ) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a.. aby wyeliminować z obrotu prawnego decyzję wydaną przez organ administracyjny sąd musi stwierdzić, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo do naruszenia przepisów prawa dających podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji sąd bada, czy zaskarżone decyzje nie naruszają prawa oraz czy zostały wydane w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skargi A. P. nie zasługują na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowił art. 39 § 1 i 2 Ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którymi, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu a także kosztów pogrzebu. W rozstrzygnięciu dotyczącym. zasiłku celowego istotną rolę odgrywa pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" oraz uznaniowość w przedmiocie przyznania zasiłku, której podstawę stanowi użycie w tekście ustawy zwrotu "może być przyznany". Ustawodawca używając zwrotu "w szczególności" określił przykładowy katalog okoliczności, które mogą uzasadniać przyznanie zasiłku celowego. Przyznanie tej formy pomocy wymaga jednak spełnienia przesłanki "niezbędnej potrzeby bytowej". Cechę niezbędności należy rozumieć w ten sposób, że pozostawienie takiej potrzeby niezaspokojoną może powodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia (jak leczenie i leki, opał w sezonie grzewczym, odzież, żywność). Podobnie należy rozumieć pojęcia drobnych remontów i napraw – potrzeba przeprowadzenia tych czynności również musi mieć charakter niezbędnej potrzeby bytowej. W orzecznictwie przyjmuje się, że są to remonty i naprawy które są niezbędne z uwagi na zabezpieczenie bytu, życia i zdrowia osoby ubiegającej się o pomoc, a nie remonty i naprawy które mają na celu podniesienie jakości życia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dn. 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd1066/12, Lex nr 1270480). Uznaniowość w wydaniu rozstrzygnięcia polega na tym, że samo spełnienie wymaganych przepisami ustawy o pomocy społecznej oraz rozporządzenia w sprawie kryteriów dochodowych przesłanek nie powoduje powstania na rzecz osoby ubiegającej się o zasiłek roszczenia o jego przyznanie (zarówno o przyznanie zasiłku w ogóle jak i przyznania zasiłku we wnioskowanej kwocie). Uznaniowość polega na możliwości oceny, czy okoliczności wskazane przez osobę ubiegającą się o zasiłek spełniają ustawowe przesłanki, w szczególności czy wskazana przez osobę ubiegającą się potrzeba nosi znamiona potrzeby niezbędnej mającej na celu zabezpieczenie jej bytu. Uznaniowość wyraża się również w tym, że rozstrzygnięcie o przyznaniu zasiłku musi uwzględniać interes osoby ubiegającej się oraz interes społeczny, które muszą pozostawać do siebie w odpowiedniej i proporcjonalnej relacji. Jest to konieczne z uwagi na zagregowane potrzeby całego społeczeństwa oraz środki finansowe, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej. Z uwagi na użycie przez ustawodawcę zwrotu "może być przyznany" należy podkreślić, że przyznanie zasiłku jest fakultatywne i następuje, jeżeli w ocenie organu pomocy społecznej przyznanie tego świadczenia jest uzasadnione stanem faktycznym, spełnione są ustawowe przesłanki oraz pozwalają na to dostępne środki finansowe. Odnosząc powyższe rozważania do spraw skarżącego należy przyjąć, że organy orzekające w tych sprawach we właściwy sposób oceniły przesłankę niezbędności wskazanych we wniosku potrzeb skarżącego, tj. zakupu żywności, pokrycia kosztów leczenia oraz kosztów remontu okna. Kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania sprawowana przez Sąd sprowadza się do zbadania, czy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób określony przepisami Kodeksu Postępowania Administracyjnego, a także czy zgodnie z przepisami Kodeksu ustalono stan faktyczny sprawy (w szczególności art. 7, 77 i 107 k.p.a.). Organy w ocenie Sądu w sposób prawidłowy i wystarczający przeanalizowały zgromadzony materiał dowodowy oraz fakty, że skarżący pozostaje objęty stałą pomocą ośrodka pomocy społecznej, swobodnie korzysta z domu i urządzeń gospodarstwa domowego oraz nie współdzieli kosztów utrzymania domu, jak również nie wykazuje aktywności zawodowej. Istotnym zagadnieniem jest, czy organ prawidłowo wyliczył kwotę dochodu osiąganego przez skarżącego, ustalił jego możliwości zarobkowe oraz sytuację rodzinną i majątkową. Elementem tych ustaleń jest obliczenie przyznanych uprzednio form pomocy jak również analiza, czy wnioskujący udzielił organowi pomocy społecznej prawdziwych i rzetelnych informacji. Organ bierze też pod uwagę środki finansowe, jakimi dysponuje oraz uzasadnione niezbędne potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Powyższe elementy zostały zawarte w uzasadnieniach decyzji organów z tym jednak zastrzeżeniem, że organy powołując się na ograniczone możliwości finansowe oraz znaczną liczbę osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej powinny zgodnie z art. 107 §1 i 3 k.p.a.w uzasadnieniach swoich decyzji wielkości te wskazać, jako elementy stanu faktycznego, a nie poprzestać jedynie na ogólnikowym wskazaniu, że dostępne środki finansowe są ograniczone a liczba osób ubiegających się pomoc jest znaczna. Uwagę Sądu zwrócił również fragment uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, w którym wskazano, iż w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji podjął decyzję w granicach swobodnego uznania, ale bez przekraczania jego granic. Nie budzi wątpliwości Sądu, że decyzje wydane w sprawie mają charakter uznaniowy, jednak nie jest to uznanie swobodne. Organ wydając decyzję jest zobowiązany działać na podstawie prawa, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organy są związane przepisami prawa i mają możliwość wydawania decyzji uznaniowych wyłącznie w ściśle określonych przypadkach, a i to musi może nastąpić tylko przy zachowaniu zasad postępowania administracyjnego oraz w granicach określonych przez przepisy prawa, w szczególności obowiązek dokładnego zbadania stanu faktycznego oraz wydawania decyzji z uwzględnieniem interesu stron. Uznaniowość pozwala wybrać organowi rozstrzygnięcie z kilku alternatyw, jednak nie w sposób swobodny i dowolny. Decyzja uznaniowa musi być precyzyjnie uzasadniona a rozstrzygnięcie organu musi znajdować oparcie w stanie faktycznym i przepisach prawa. Biorąc jednak pod uwagę ustalony stan faktyczny sprawy Sąd nie uznaje tych uchybień w zakresie uzasadnienia decyzji za uchybienie mające istotny wpływ na wynik postępowania. W ocenie Sądu organy prawidłowo oceniły potrzeby pokrycia kosztów wymiany okna oraz kosztów leczeni, jako potrzeby, które nie są potrzebami bytowymi o charakterze niezbędnym, a tym samym odmówiły przyznania zasiłków celowych. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że okno jakkolwiek nie jest nowe, to jest w stanie spełniać swoją funkcję i nie wymaga natychmiastowego remontu. Odnośnie odmowy pokrycia kosztów leczenia organy prawidłowo oceniły tę potrzebę jako taką, która nie jest niezbędna dla zabezpieczenia bytu skarżącego ponieważ skarżący w toku postępowania nie wykazał, że jakikolwiek koszt leczenia poniósł lub ponieść powinien. Przyznanie w takim przypadku zasiłku celowego na pokrycie kosztów leczenia, co do którego istnieje poważna wątpliwość czy jest celowe i uzasadnione byłoby bezpodstawne. Odnosząc się do skargi w sprawie zasiłku celowego na zakup żywności Sąd przyjął, że organ prawidłowo ocenił potrzeby skarżącego uznając zakup żywności za niezbędną potrzebę bytową. Przyznana kwota w ocenie Sądu wynika z ustalonego stanu faktycznego i zgromadzonych w sprawie dowodów. Organ określił kwotę zasiłku w sposób proporcjonalny do potrzeb i możliwości skarżącego biorąc pod uwagę jego ogólną sytuację życiową, rodzinną i majątkową, uwzględniając także inne formy pomocy, którymi skarżący jest objęty. W ocenie Sądu należy zgodzić się z argumentacją organów, zgodnie z którą, skarżący nie może oczekiwać finansowania przez organy pomocy społecznej wszystkich jego potrzeb, ponieważ przy wydawaniu rozstrzygnięć dot. pomocy społecznej organy są obowiązane brać pod uwagę także interesy innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej oraz dostępne na ten cel środki finansowe. Sąd, mając na uwadze powyższe oddalił skargi A. P. na podst. art. 151 p.p.s.a.