III SA/Kr 1109/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie NSA Grażyna Danielec NSA Piotr Lechowski spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2007 r. sprawy ze skargi "K" w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 10 lipca 2006 r Nr: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia l uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, II zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 100 ( sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] po rozpatrzeniu zażalenia "K" w [...] postanowieniem z dnia 10 lipca 2006 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2006 r. [...] którym orzeczono o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego, że "budynek położony przy ul. [...] Nr [...], późniejszy adres [...] Nr [...], obecnie [...] w [...], znajdujący się na parcelach katastralnych l. kat. [...] oraz [...] b. gm. Kat. Czyżyny objętych księgami wieczystymi Nr [...],[...] i [...] został wyburzony". W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 7 "b" ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027). Uzasadniając postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezji i Kartografii wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Datowanym na [...] .2006 r. pismem [...] Spółka z o.o. złożyła w Wydziale Geodezji Urzędu M. [...] podanie o wydanie zaświadczenia. Według żądanej treści zaświadczenie miało stwierdzać, że "budynek położony przy ul. [...] późniejszy adres [...] Nr [...] obecnie [...], znajdujący się na parcelach katastralnych l. kal [...] oraz [...] w b. gm. kat. Czyżyny objętych księgami wieczystymi KW [...][...],[...] został wyburzony". Wniosek motywowano tym, iż zaświadczenie jest potrzebne do odłączenia parcel katastralnych [...] i [...] do nowej księgi wieczystej w związku z wnioskiem o zamknięcie ksiąg lokalowych. Postanowieniem z dnia [...] 2006 r. znak [...] Prezydent Miasta [...] z powołaniem na przepisy art. 219 kpa oraz art. art. 7d, 20 i 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego, że budynek znajdujący się na wymienionych w sentencji parcelach katastralnych b. gm. kat. [...]. kat. [...] i "[...]" został wyburzony. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że od czasu założenia operatu ewidencji gruntów obrębu 7 jedn. ewid. [...] w 1985 r., przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wskazane parcele nie były uwidocznione na mapie ewidencji i w rejestrze gruntów, w związku z czym nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści. W zażaleniu na to postanowienie [...] Spółka z o.o. podnosiła, że występując z wnioskiem miała świadomość, że wydanie zaświadczenia wiąże się z "podjęciem czynności prawnych na materiałach nieobowiązujących, archiwalnych" ale wskazywano, że do wniosku dołączono dokumenty potwierdzające potrzebę uzyskania zaświadczenia, jak też udowadniające jakich "parcel i działki to dotyczy". Spółka powoływała się na uzyskaną od tego samego organu zgodę na pracę na nieobowiązujących materiałach archiwalnych. Utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy oparł na przywołaniu treści przepisu art. 217 kpa. Wskazano, że uzasadniona jest odmowa potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z prowadzonej przez Prezydenta Miasta [...] ewidencji gruntów i rejestrów lub innych dokumentów w posiadaniu tego organu. Zdaniem organu odwoławczego zbadanie akt sprawy potwierdza, że w też wykazane na mapie ewidencji i na mapie zasadniczej i na podstawie obowiązującej dokumentacji nie można jednoznacznie określić czy na przedmiotowych parcelach znajduje się budynek. Zdaniem organu, jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w jego posiadaniu, to organ może uchylić się od wydania zaświadczenia, a nie ma obowiązku prowadzenia w tej sytuacji postępowania obejmującego czynności wyjaśniające i ocenę dowodów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniosła "K" w [...] z wnioskiem o jej uchylenie wraz z utrzymanym w mocy postanowieniem organu I instancji. Skargę oparto na zarzucie naruszenia przepisów art. 15, 138 § 1 i 217 kpa, przepisów art. 20 ust. 1 i art. 40 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz na naruszeniu przepisów § § 10 ust. 1 pkt. 1, § 24 ust. 1, § § 25, 29, 35, 54 i § 59 pkt. 5 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) w zw. z art. 26 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Uzasadniając skargę podniesiono, że skarżąca Spółka działa w imieniu Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] w oparciu o umowę obsługi geodezyjno-prawnej ZDiK, i zwróciła się o wydanie zaświadczenia, że budynek położony na parcelach katastralnych [...] i [...] objętych wskazanymi księgami wieczystymi został wyburzony. Podkreślono, że przy wniosku wyjaśniono cel pozyskania zaświadczenia – uzyskanie podstawy do zamknięcia lokalowych ksiąg wieczystych. Podnoszono, że do wniosku o wydanie zaświadczenia dołączono dokumenty w postaci postanowienia Sądu wieczysto-księgowego odmawiającego wpisu w KW, wypisy z ksiąg wieczystych, w których figurują l. kat. 13/1 i 30/9, a także kserokopie map " obrazujących przedmiot żądanego zaświadczenia" a to sytuacyjno – wysokościowej [...], mapy ewidencji i mapy katastralnej. Zdaniem skarżącego dokumenty te nie stanowiły dowodu, a miały ułatwić organowi "ustalenie miejsca położenia nieistniejącego budynku". Kopie tych map uzyskano w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej – celem regulacji stanu prawnego. Skarżąca podnosiła także, że na wniosek Krakowskiego Zarządu Dróg Prezydent Miasta [...] na podstawie dołączonego wykazu synchronizacyjnego dla działek ewidencyjnych [...] i [...] o nieuregulowanym stanie prawnym stanowiącym ulicę [...], zaświadczeniem z dnia [...] 2005 Nr [...] wyraził zgodę "na dokonanie czynności prawnych na materiałach archiwalnych (źródłowych) dotyczących parcel katastralnych wchodzących w skład tych działek a m.in. parcel kat. [...] i [...] ujawnionych w KW [...] i tym zaświadczeniem zobowiązał strony do doprowadzenia do zgodności ewidencji ze stanem prawnym". Wskazano, że postanowienie organu I instancji odmawia wydania zaświadczenia co do parcel [...] i "[...] " (a nie żądanego co do parceli [...]), oraz że w uwzględnieniu podobnych wniosków złożonych w 1998 r. przez Miejski Zarząd Dróg były wydawane zaświadczenia w oparciu o dane ewidencyjne i państwowy zasób geodezyjno-kartograficzny. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy w ogóle nie dokonał analizy materiałów dowodowych zgromadzonych w aktach sprawy (chociażby załączników złożonych do wniosku),nie odniósł się do zaświadczenia Prezydenta M. [...] z 4 [...] 2005, a zatem naruszył przepis art. 15 kpa – zasadę dwuinstancyjności. Skarżący zarzucił, iż nie jest prawdziwe twierdzenie organu, że nie posiada "żądanych danych ewidencyjnych wskazanych we wniosku w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej [...] – w celu regulacji stanu prawnego ulicy – [...] (dz. Ewid [...] i [...]) obręb jedn. ewid. [...]". Zdaniem skarżącego organ uzyskał w ramach zgłoszenia dane ewidencyjne potrzebne do wydania zaświadczenia, a powołane i przedłożone mapy, wraz z rejestrem gruntów protokołem parcelowym, operatami pomiarowymi dowodzą zmian i wchodzą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skarżący podniósł, że jednoznacznie przedstawił treść żądanego zaświadczenia, miał zgodę Prezydenta Miasta na czynności prawne zmierzające do uregulowania stanu prawnego. Wskazując na przepis art. 26 ustawy o księgach wieczystych i hipotece skarżący podkreśla, że żądane zaświadczenie winien uzyskać niezwłocznie, a wniosek dotyczył jedynie urzędowej informacji "stwierdzającej wyburzenie budynku lub jego nie istnienie na parcelach l. kat. [...] i [...], które weszły w pas drogowy". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że dane operatu ewidencji gruntów nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, czy na przedmiotowych parcelach katastralnych znajdował się budynek, a zatem nie powstał obowiązek, określony art. 218 § 1 kpa, wydania zaświadczenia. Odnosząc się do zarzutu braku analizy materiału dowodowego wskazano, że załączniki, a w tym "zaświadczenie" Prezydenta Miasta [...] z [...].05 nie stanowią opracowania przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) – dalej ustawa p.p.s.a.- sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując tę kontrolę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia prowadzi do uznania skargi za uzasadnioną, jednakże z przyczyn odmiennych od przytoczonych na jej poparcie. Przepis art. 217 § 1 kpa stanowiąc, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, zarazem w § 2 określa dwie sytuacje, w których organ zobowiązany jest wydać zaświadczenie – tj. urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Pierwszą z nich reguluje art. 217 § 2 pkt. 1, w myśl którego zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, a wedle pkt. 2 wówczas, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do przepisu art. 218 § 1 kpa w wypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt. 2 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego wynikającego z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Powyższa regulacja oznacza, że w wypadku, gdy wydania zaświadczenia nie wymaga przepis prawa, lecz jego wydanie następuje na żądanie, wydanie zaświadczenia warunkowane jest kumulatywnym wystąpieniem dwóch przesłanek. Po pierwsze, żądający zaświadczenia musi wykazać swój interes prawny w urzędowym uzyskaniu zaświadczenia o żądanej treści potwierdzającego fakty lub stan prawny, a po drugie organ, do którego wystąpiono o zaświadczenie musi prowadzić ewidencję, rejestry lub być posiadaczem innych danych, na podstawie których ma nastąpić potwierdzenie stanu prawnego lub faktów. Brak którejkolwiek z tych przesłanek uzasadnia odmowę wydania zaświadczenia. Postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym jakiego dotyczy art. 1 kpa, mimo umieszenia przepisów dotyczących wydania zaświadczeń w dziale VII kpa, a ma jedynie charakter administracyjny z uwagi na to, iż dotyczy organów administracji publicznej, (por. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA – komentarz, Beck 2000, wyd. 3 str. 734). Nie zmienia tego charakteru postępowania o wydanie zaświadczenia treść przepisu art. 218 § 2 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 25.10.2000 r. VSA 760/60 niepubl. Lex Nr 50109, z dnia 3.01.2001 r I SA 208/01 – niepubl. Lex nr 54737) aprobowanym w piśmiennictwie (por. komentarz do KPA j.w. str. 737), postępowanie wyjaśniające nie może prowadzić do zastąpienia danych wynikających z prowadzonej ewidencji, rejestrów czy znajdujących się w posiadaniu organów danych objętych innymi nośnikami (np. zbiorami dokumentów), wynikami tego postepowania wyjaśniającego, które pełni tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia opartego na ustawowo określonych podstawach. Brak interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia określonej treści, lub niemożność potwierdzenia żądanych faktów lub stanu prawnego, na podstawie prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, mimo ewentualnego postępowania wyjaśniającego, stanowi przewidzianą w art. 219 kpa podstawę do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, w formie postanowienia organu. Całkowicie bezzasadne są zatem zarzuty skargi, że organy odmówiły wydania zaświadczenia w oparciu o przedstawione im przez skarżącego materiały, przy czym nie zostało zakwestionowane stanowisko strony przeciwnej, iż nie są to materiały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sposób, tryb gromadzenia i potwierdzania przyjęcia materiałów do zasobu reguluje m.in. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. z 1999 Nr 49, poz. 493) oraz przepisy § § 7 do 12 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających baz danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837). Oczekiwanie zatem skarżącego, że organy wydadzą zaświadczenie na podstawie dokumentów przedłożonych przez skarżącego, nie mających potwierdzenia w danych operatu ewidencji czy zasobu, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Przyczynę uchylenia zaskarżonych postanowień, pomijając oczywistą pomyłkę w postanowieniach wynikającą z faktu, że żądanie zaświadczenia dotyczyło parcel "[...] i [...] ", zaś odmowa parcel "[...] i [...]", stanowi inna okoliczność. Już we wniosku o wydanie zaświadczenia, co powtórzono w skardze, skarżąca "K" w [...] zaznaczyła, że działa "w imieniu Zarządu Dróg i Komunikacji w [...]" w oparciu o umowę dotyczącą obsługi geodezyjno-prawnej. "Osobą" zatem w rozumieniu art. 217 § 1 i § 2 ust. 2 kpa, która w istocie domaga się wydania zaświadczenia nie jest skarżący, lecz podmiot w "imieniu i na rzecz", którego działa skarżący. Tytuł prawny tej reprezentacji nie został zbadany. Nawet przyjęcie , co wyżej podkreślono, że postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 kpa, oraz że pojęcie osoby w rozumieniu art. 217 § 1 i 2 kpa, jest szersze (por. Komentarz jw. str. 739) od pojęcia strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa, której pełnomocnikiem (bez względu na to czy stroną jest osoba fizyczna, os. prawna, czy jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej) może być tylko osoba fizyczna (art. 33 § 1 kpa), nie zwalniało organów od ustalenia, jaki podmiot jest osobą żądającą zaświadczenia i czy podmiot, powołujący się na umocowanie do działania na rzecz i w imieniu osoby, wykazał się tym umocowaniem. Ma to o tyle znaczenie, że przesłankę wydania zaświadczenia stanowi wykazanie interesu prawnego podmiotu (art. 217 § 2 pkt. 2 – "ze względu na swój interes prawny), który strona skarżąca reprezentuje, a zatem interesu prawnego (a nie faktycznego) Zarządu Dróg i Komunikacji w [...], w uzyskaniu zaświadczenia określonej treści. W tym miejscu należy zważyć, że nie może tego interesu prawnego uzasadniać wydane przez Prezydenta Miasta [...] zaświadczenie Nr [...] z dnia [...] 2005 ([...]), w części dotyczącej "wyrażenia zgody na dokonanie czynności prawnych na nieobowiązujących materiałach archiwalnych" dotyczących m.in. parcel l. kat. 13/1 i l. kat. 30/9. W wyroku z dnia 31 stycznia 2005 sygn. II SA/Kr 2063/02 (niepubl.) Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił już, że przepisy działu VII kpa, w których zawarty jest art. 217 kpa powołany w/w zaświadczeniu, zezwalają tylko na potwierdzenie określonego stanu faktycznego lub stanu prawnego istniejącego na czas jego wydania, a nie na kreowanie tego stanu w formie zaświadczenia. Żaden przepis prawa materialnego nie przewiduje wymogu "uzyskania zgody na dokonanie czynności prawnych na nieobowiązujących materiałach archiwalnych", i takie zaświadczenie nie może wiązać organów, przed którymi ewentualna czynność prawna ma być dokonana. W uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano także, iż żaden przepis prawa nie zawiera regulacji pozwalającej na odstępstwo (przy zakładaniu ksiąg wieczystych) od wymogu oznaczania nieruchomości danymi z ewidencji gruntów i budynków jeżeli dane takie istnieją w operacie ewidencji. Ponownie rozpatrując sprawę będą miały organy na uwadze, naturę okoliczności wskazanych przez Krakowski Zarząd Dróg jako mających uzasadniać interes prawny tego podmiotu w uzyskaniu zaświadczenia. Już w tym miejscu należy wyjaśnić, iż żądanie zastąpienia zaświadczeniem organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, nie znajdującym oparcia w prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrach czy innych posiadanych dokumentach, możliwego do uzyskania opracowania geodezyjno-kartograficznego zawierającego wykaz zmian ewidencyjnych umożliwiających konfrontację lokalizacji parcel katastralnych względem aktualnej ewidencji gruntów, nie mieści się na płaszczyźnie interesu prawnego w rozumieniu art. 217 § 2 pkt. 2 kpa. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w I punkcie sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 Lit c w zw z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania oparto na przepisach art. 200, 205 § 1 w/w ustawy.