III SA/Kr 1109/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Tadeusz Wołek WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 200,00 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 20 czerwca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawieart.99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011r. Nr 30, poz. 151 ze zm., zwanej dalej ustawą o kierujących pojazdami) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2013r. nr [...] orzekającą o skierowaniu A. R. na badania lekarskie w zakresie prawa jazdy kat. B. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta zawiadomił w dniu 25 stycznia 2013r. A. R. o wszczęciu postępowania w sprawie skierowania jej na badanie lekarskie, wskazując na zastrzeżenia wynikające z przedłożonego przez nią zaświadczenia lekarskiego z dnia 20 maja 1982r. zawierającego wpis o konieczności kontroli stanu zdrowia za 5 lat. Jednocześnie strona została wezwana do przedłożenia orzeczenia lekarskiego wydanego w trybie art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., zwanej dalej Prawem o ruchu drogowym). Strona nie poddała się badaniu lekarskiemu w powyżej określonym trybie, dlatego też organ I instancji - Starosta - decyzją z dnia [...] 2013r. nr [...] orzekł o skierowaniu A. R. na badania lekarskie w zakresie prawa jazdy kat. B. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych ustalono, iż istnieją uzasadnione zastrzeżenia, co do stanu zdrowia kierowcy. Od powyższej decyzji A. R. złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości. W uzasadnieniu strona podniosła, że zaskarżona decyzja organu I instancji jest następstwem niezgodnego z prawem dążenia do poddania jej badaniu, pomimo że nie zachodzą przesłanki, które mogłyby taką decyzję uzasadnić. W ocenie odwołującej się katalog sytuacji, w których można osobę skierować na badanie lekarskie jest zamknięty. Starosta w zaskarżonej decyzji nie powołuje trafnie podstawy prawnej skierowania na badanie, ponieważ zamiast przepisu art. 99 ust. 1 pkt 2 powinien być powołany przepis art. 75 ustawy o kierujących pojazdami, który stanowi o skierowaniu na badanie lekarskie osoby posiadającej prawo jazdy, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Poprzednio obowiązujący art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym stanowił o przypadku nasuwającym zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Nie są to jednak tożsame pojęcia, a w obecnym stanie prawnym zastrzeżenia muszą być poważne i uzasadnione. Strona zarzuca Staroście brak przeprowadzenia postępowania i wydanie decyzji jedynie po analizie starych akt. Natomiast, jak podnosi odwołująca się, prowadzi pojazdy mechaniczne nieprzerwanie od 1983r., bowiem dojeżdża do pracy, pokonując trasę co najmniej 60 km dziennie. Od czasu uzyskania prawa jazdy nie dopuściła się żadnych wykroczeń w ruchu drogowym. W ocenie strony, aby skierować ją na badanie lekarskie, nie wystarczy stwierdzić istnienia nasuwających się zastrzeżeń co do stanu zdrowia, ale wydanie decyzji winno być poprzedzone postępowaniem potwierdzającym "zaistnienie na tyle złego stanu zdrowia, że nie gwarantuje ono bezpiecznego udziału w ruchu drogowym w charakterze kierowcy." W ocenie odwołującej się żadna z wymienionych przesłanek skierowania na badanie lekarskie nie zaistniała. Opisaną na wstępie, kwestionowaną decyzją z dnia 20 czerwca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Działające jako organ odwoławczy SKO stwierdziło, że jak wynika z akt sprawy, ubiegając się o wydanie prawa jazdy A. R. (wówczas A. O.) przedłożyła świadectwo lekarskie z dnia 20 maja 1982r. zawierające wpis dotyczący kontroli stanu zdrowia w okresie 5 lat. W dniu 16 czerwca 1983r. zostało wydane odwołującej się bezterminowo prawo jazdy. W aktach kierowcy brak jest potwierdzenia wydania orzeczenia lekarskiego w terminie wskazanym w powyżej wymienionym orzeczeniu lekarskim, jak też w terminie późniejszym. W dniu 18 grudnia 2000r. wydano dokument potwierdzający uprawnienia odwołującej się do kierowania pojazdami kat. B, E - bezterminowo. W dniu 17 lipca 2011r. strona złożyła wniosek o wydanie wtórnika prawa jazdy ze względu na zmianę adresu zamieszkania. Dokonując weryfikacji akt kierowcy organ I instancji dostrzegł brak podstawy do wydania prawa jazdy w zakresie kat. B, E i postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2011r. sprostował oczywistą omyłkę, jaką w jego ocenie było przyznanie odwołującej się kat. B, E bez spełnienia wymogów prawa w tym zakresie. Ponadto organ ten po weryfikacji akt kierowcy odmówił decyzją z dnia [...] 2011r. wydania wtórnika prawa jazdy ze względu na brak orzeczenia lekarskiego potwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kat. B prawa jazdy. Na skutek wniesienia przez stronę odwołania decyzja powyższa została uchylona, a sprawa przekazana organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Uchylając powyższą decyzję organ odwoławczy wskazał na brak podstaw prawnych do weryfikacji uprawnień do kierowania pojazdami w postępowaniu dotyczącym wydania wtórnika prawa jazdy. W ocenie Kolegium, niespełnienie wymaganego prawem potwierdzenia braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami stanowi niewątpliwie okoliczność uzasadniającą podjęcie przez Starostę działań zmierzających do uzupełnienia dostrzeżonego braku. Kolegium podkreśliło, że Starosta w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie wezwał stronę do przedłożenia orzeczenia lekarskiego potwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, informując, że w przypadku niedostarczenia żądanego dokumentu zostanie wydana decyzja o skierowaniu na badanie lekarskie. Strona nie złożyła w sprawie żadnych wyjaśnień co do faktu braku uzupełnienia dokumentów kierowcy o stosowne orzeczenie lekarskie, jak też nie przedłożyła wymaganego przepisami prawa orzeczenia lekarskiego potwierdzającego jej zdolność do prowadzenia pojazdów w zakresie posiadanej kategorii prawa jazdy. W ocenie SKO, zarówno obowiązujące w chwili wydania, stronie uprawnienia do kierowania pojazdami - jak też aktualne przepisy prawa wymagają wpisu do prawa jazdy ograniczeń wynikających z orzeczenia lekarskiego, dlatego też wobec wynikającego z zaświadczenia lekarskiego wymogu kontroli stanu zdrowia kierowcy słusznie organ I instancji podjął stosowne działania, wzywając stronę do uzupełnienia dostrzeżonego braku. Zdaniem Kolegium, wpis w zaświadczeniu lekarskim z dnia 20 maja 1982r. zawierający konieczność kontroli stanu zdrowia kierowcy w terminie 5 lat wskazuje na zastrzeżenia w stanie zdrowia kierowcy wynikające z wiedzy medycznej lekarza, który badanie przeprowadzał, a zatem trudno nie uznać ich za uzasadnione i poważne jak tego wymaga przepis art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami. Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. R., żądając uchylenia decyzji organów administracji obu instancji. W uzasadnieniu wskazała na naruszenie przez organy następujących przepisów prawa: - art. 75 i art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, - art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 24 § 3 k.p.a. Skarżąca podniosła, że próba weryfikacji jej uprawnień do kierowania pojazdami stanowi naruszenie przysługującego jej prawa podmiotowego, a w sprawie nie zachodzą uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie organy orzekające za materialnoprawną podstawę swoich władczych działań uznały przepis art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011r. Nr 30, poz.151 ze zm., zwanej dalej ustawą o kierujących pojazdami). W świetle ust. 1 pkt 2 lit. 9 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Art. 75 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, stanowi natomiast, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega, z zastrzeżeniem ust. 4: 1) osoba ubiegająca się o uzyskanie uprawnień do kierowania motorowerem, pojazdami silnikowymi lub uprawnienia do kierowania tramwajem; 2) osoba przedłużająca ważność prawa jazdy określonej kategorii lub pozwolenia na kierowanie tramwajem; 3) osoba ubiegająca się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem cofniętego ze względu na stan zdrowia; 4) kierujący motorowerem, pojazdem silnikowym lub tramwajem, jeżeli kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu; 5) osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia; 6) osoba występująca o zezwolenie na kierowanie pojazdem uprzywilejowanym lub przewożącym wartości pieniężne albo o przedłużenie ważności tego dokumentu. Wobec powyższego zauważyć należy, że przepis art. 75 ustawy o kierujących pojazdami wymienia katalog podmiotów podlegających badaniu lekarskiemu (w pkt 1-6 przepisu).Katalog ten jest pełny. Z mocy tego przepisu badaniom podlegają zarówno osoby, które ubiegają się po raz pierwszy o prawo jazdy (pozwolenie), jak i osoby będące już kierowcami. Jak podkreśla się w komentarzu do tego przepisu "Dla bezpieczeństwa ruchu niezbędne jest czuwanie nad tym, by osoby posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność nie tylko w chwili ubiegania się o uprawnienia, ale także w okresie późniejszym, kiedy już z tych uprawnień korzystają."(W. Kotowski Komentarz do art. 75 ustawy o kierujących pojazdami; System Informacji Prawnej LEX (LEX Omega) 14/2014, stan prawny na dzień 16 kwietnia 2014 r.). W art. 99 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami ustawodawca zawarł natomiast normę kompetencyjną i materialnoprawną do wydania przez starostę decyzji o skierowaniu konkretnego ze wskazanych podmiotów w art. 75 ustawy – tj. np. kierowcy – m.in. na badania lekarskie jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia. Taka jest, zdaniem Sądu relacja pomiędzy wskazanymi powyżej przepisami ustawy o kierujących pojazdami. Analiza wyżej przywołanych regulacji prowadzi też do wniosku, że w przypadku zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy, zarówno w poprzednio obowiązującym stanie prawnym – tj. stanie prawnym sprzed dnia 19 stycznia 2013 r., jak i w obecnie obowiązującym stanie prawnym - przepisy przewidują podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu określonej osoby na badania lekarskie. Modyfikacji w tym zakresie uległo wyłącznie ustawowe wskazanie przesłanki uzasadniającej podjęcie takiej decyzji. O ile bowiem w poprzednio obowiązującym stanie prawnym ustawodawca w art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., zwanej dalej Prawem o ruchu drogowym) wskazywał na przypadki "nasuwające zastrzeżenia" co do stanu zdrowia, o tyle w obecnie obowiązującym stanie prawnym wskazuje na "uzasadnione" i "poważne" zastrzeżenia co do stanu zdrowia, na które trafnie zwróciła uwagę skarżąca. W ocenie Sądu, zmiana ta nie wpływa jednakże na ocenę istnienia podstawy prawnej do podjęcia decyzji o skierowaniu na badanie kontrolne. Obecnie stanowi to art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b. oraz art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami. Niewątpliwie jednak, aby organ administracji mógł decyzją skierować daną osobę na badania lekarskie muszą istnieć uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, w tym wypadku kierowcy. Nadto, źródło uzyskania tego typu informacji jest wiarygodne. W literaturze wskazuje się, że chodzi o przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na istotne zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem. Skierowanie na badania lekarskie może więc nastąpić, gdy jest prawdopodobne, że stan zdrowia kierowcy świadczy o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami, nie jest natomiast wymagana pewność w tym zakresie. Ostateczne rozstrzygnięcie w tej kwestii powierzone zostało bowiem uprawnionym w tym zakresie lekarzom. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które ukształtowało się na kanwie spraw dotyczących skierowania kierowców na badania lekarskie na podstawie art. 122ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym, wyraźnie wskazywano, że muszą to być takie informacje, które z dużym prawdopodobieństwem wskazują na zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem. Nie wystarczą same wątpliwości, że kierujący może być w takim stanie i tym samym nie gwarantuje on bezpiecznego prowadzenia pojazdem. Adnotację w zaświadczeniu lekarskim z dnia 20 maja 1982r. o konieczności kontroli stanu zdrowia za 5 lat należy więc oceniać nie inaczej, jak co najwyżej tylko wątpliwości, a nie jak to twierdzą organy, okoliczność potwierdzającą istnienie zastrzeżeń o stanie zdrowia kierowcy wynikające z wiedzy medycznej lekarza, który badanie przeprowadzał, a które trudno nie uznać za uzasadnione i poważne jak tego wymaga przepis art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, skoro uznał, że skarżąca musiała się poddać takim badaniom za 5 lat. W ocenie Sądu organy administracji nie są zwolnione od badania, czy uzyskana informacja o zastrzeżeniach w stanie zdrowia osoby kierującej pojazdem jest wystarczająco motywowana do powzięcia takich wątpliwości. Trafnie na te aspekty zwrócono również uwagę w skardze. Nawet więc dysponowanie ważnym zaświadczeniem lekarskim o braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami nie stanowi przeszkody do kontroli stanu zdrowia kierowcy, jeśli tylko pojawią się uzasadnione i wiarygodne informacje nasuwające uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia kierowcy, które może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W tym konkretnym stanie faktycznym okoliczność wynikająca z adnotacji istniejącej w zaświadczeniu lekarskim z 1982 r. była niewystarczająca do podjęcia rozstrzygnięcia o skierowaniu skarżącej na badania lekarskie, ani nawet fakt, że pomimo wezwania o przedłożenie aktualnego orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań i pouczenia skarżącej o konsekwencjach jego niedostarczenia, również nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia. W dalszym bowiem ciągu nie można udzielić nie budzącej zastrzeżeń odpowiedzi na najistotniejsze pytanie, czy istnieją w tym stanie faktycznym uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącej. Podkreślenia jeszcze raz wymaga, że organy administracji są zobowiązane do dokonania wszechstronnej oceny okoliczności wskazujących na zastrzeżenia, a więc oceny czy uzyskana informacja o zastrzeżeniach w stanie zdrowia osoby kierującej pojazdem jest wystarczająco umotywowana do powzięcia takich obaw i czy jest wiarygodna. Nie istnieje, bowiem w tym zakresie automatyzm prowadzący w każdym przypadku uzyskania przez starostę informacji o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia kierującego do wydania przezeń decyzji kierującej go na badania, a więc automatyzm polegający na wydaniu jej bez analizy wskazanych w zawiadomieniu faktów. W takim bowiem wypadku, a więc przy założeniu automatyzmu, ciężar orzekania w tej materii spoczywałby nie na staroście, a na zawiadamiającym. Decyzja w tej materii wymaga szczególnej wnikliwości i oceny całokształtu okoliczności oraz przedstawienia wszelkich jej aspektów w uzasadnieniu, zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.). W tym stanie rzeczy doszło do naruszenia przepisów postępowania – artykułów: 7, 77§ 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy – zaniechania zgromadzenia takich dowodów, które by potwierdzały zaistnienie przesłanki warunkującej wydanie decyzji o skierowaniu skarżącej na badania lekarskie, choćby poprzez dotarcie do badającego lekarza i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania, czy uzyskania innych dowodów z dokumentu oraz błędnej oceny dowodów, którymi dysponowały orzekające w tej sprawie organy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) obligowała Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do orzeczenia, jak w punkcie II sentencji wyroku. O kosztach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł natomiast, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku.