III SA/Kr 1109/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: S WSA Katarzyna Marasek-Zybura ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. G. działającego przez opiekuna prawnego J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 maja 2021 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 6 maja 2021 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu orzekającą o zmianie decyzji z dnia [...] 2010 r. o odpłatności za pobyt J. G. w domu pomocy społecznej w ten sposób, że ustalono odpłatność za pobyt w DPS od dnia 1 listopada 2020 r. w wysokości 1792,60 zł miesięcznie. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 61 ust. 2 pkt 1, art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 r. ze zm., dalej: "u.p.s.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] 2020 r. Starosta zmienił decyzję z dnia [...] 2010 r. z późniejszymi zmianami, w ten sposób, że ustalił J. G. odpłatność za pobyt w DPS od 1 listopada 2020 r. w wysokości 1792, 60 zł (pkt 1) oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (punkt 2). W odwołaniu J. G. opiekun prawny J. G. wskazał, że J. G. kilka miesięcy temu uzyskał świadczenie uzupełniające w wysokości 500 zł, które jednak nie powinno być uwzględniane przy obliczaniu dochodu osoby umieszczonej w DPS. Decyzją z dnia [...] 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania administracyjnego ustali wysokość opłaty za pobyt skarżącego w DPS wskazując sposób jej obliczenia, odnosząc go do dotychczas uzyskiwanego dochodu. Organ zwrócił uwagę, że wywiad środowiskowy został przeprowadzony z ubezwłasnowolnionym J. G., ale nie został potwierdzony przez jego opiekuna prawnego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ II instancji wskazał, że mieszkaniec DPS jako osoba wymieniona w art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. ma do dochodu przy obliczaniu opłaty za pobyt w DPS wliczane świadczenie uzupełniające. Decyzją z dnia [...] 2021 r. Starosta orzekł o zmianie decyzji z dnia [...] 2010 r., nr [...] z późniejszymi zmianami o odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej, ustalił odpłatność za pobyt w DPS od dnia 1 listopada 2020 r. w wysokości 1792,60 zł (punkt 1) oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 2). Organ wskazał, że dom pomocy społecznej w H spełnia standardy określone w art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 38). Organ ustalił, że skarżącemu przysługuje świadczenie uzupełniające, w rezultacie dochód skarżącego wzrósł z kwoty 2060,85 zł netto do kwoty 2560, 85 zł netto, czyli o kwotę 500 złotych, a zatem wzrost dochodu przekroczył kwotę 10% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. Natomiast 70 % aktualnego dochodu skarżącego wynosi 1792,60 zł. W odwołaniu od decyzji J. G. opiekun prawny J. G. wskazał, że nie sposób uznać J. G. za osobę samotnie gospodarującą ponieważ jest on osobą o znacznym stopniu upośledzenia, osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, której przyznano opiekuna prawnego. W odwołaniu wskazano, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 8 ust. 3 u.p.s., ponieważ J. G. nie ubiega się o żadne świadczenie z pomocy społecznej. Decyzją z dnia 6 maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że prawidłowo określono dochód skarżącego, nie został on co prawda wyliczony w samej decyzji, ale mógł zostać zweryfikowany przez Kolegium na podstawie akt sprawy. Organ podniósł, że mieszkaniec domu pomocy społecznej, jako osoba wymieniona w art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. do dochodu przy obliczaniu opłaty za pobyt w DPS ma doliczane świadczenie uzupełniające. W ocenie Kolegium brak udziału opiekuna w sporządzeniu wywiadu środowiskowego nie miał wpływu na treść decyzji, ponieważ została ona oparta o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, przedłożone przez opiekuna prawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie opiekun prawny J. G. zakwestionował powoływanie się przez organy na przepis art. 106 ust. 3 b u.p.s. Podniósł, że skarżący nie może być traktowany jako osoba samotnie gospodarująca. W ocenie wnoszącego skargę organy nie wykazały na jakiej podstawie prawnej do dochodu skarżącego doliczono świadczenie uzupełniające. Dodatkowo wskazał, że podważa określenie przez SKO dochodu skarżącego. Zakwestionował ustaloną przez SKO wysokość renty rodzinnej skarżącego. W oparciu o podniesione zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć Sąd nie podziela wszystkich zawartych w niej zarzutów. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Zgodnie z ust. 2 średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca: 1) w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym - ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku; 2) w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym - ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku; 3) w regionalnym domu pomocy społecznej - ustala marszałek województwa i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. 4. Ogłoszenie, o którym mowa w ust. 2, stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Do tego czasu odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się na podstawie ogłoszenia z roku poprzedniego. Jak stanowi art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W świetle art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu (...). Z kolei art. 106 ust. 3b u.p.s. stanowi, że zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Sposób obliczenia dochodu wskazuje art. 8 ust. 3 u.p.s., który stanowi, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. 4. Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty (...). W ocenie Sądu z decyzji organu I, ani II instancji nie wynika, sposób wyliczenia dochodu skarżącego, ani sposób obliczenia opłaty za pobyt w DPS. Nie wynika on też z treści wywiadu środowiskowego, w którym wskazano jedynie łączny dochód skarżącego w kwocie 2560,85 zł (październik 2020). Tymczasem, w decyzji zmieniającej wysokość opłaty za pobyt w DPS organ powinien w pierwszej kolejności wykazać, że nastąpiła zmiana dochodu skarżącego przekraczająca 10% od ostatniej decyzji określającej wysokość opłaty za pobyt w DPS, a w dalszej kolejności dokonać wyliczenia w odniesieniu do przepisów określających wysokość opłaty w DPS, która powinna uwzględniać wysokość kosztów utrzymania jednego mieszkańca oraz zasady ponoszenia kosztów przez mieszkańca DPS zgodnie z powołanym przepisem art. 61 ust. 2 u.p.s. Podkreślić należy, że z przepisów ustawy nie wynika, że opłata za pobyt w DPS stanowi 70% dochodów mieszkańca, lecz że jest ona obliczana na podstawie kosztów utrzymania określonych przez właściwy organ, a mieszkaniec jest zobowiązany do ponoszenia tej opłaty w wysokości nie wyższej 70% uzyskiwanych dochodów. Nie można natomiast przyjmować (jak wynika z decyzji organu I instancji), że jest to 70 % dochodu osoby umieszczonej w DPS. Należy ponadto wskazać, że w świetle art. 8 u.p.s. organ powinien ustalić wysokość renty uzyskiwanej przez skarżącego zgodnie z treścią powołanego przepisu. Tymczasem, bez jakiekolwiek wyjaśnienia organ przyjął kwotę 2060,85 zł, która nie koresponduje z zalegającymi w aktach dokumentami. Zwrócić należy również uwagę, że wysokość dochodów skarżącego została określona w wywiadzie środowiskowym, który nie został potwierdzony przez opiekuna prawnego. W świetle faktu, że skarżący kwestionuje ustaloną przez organy wysokość dochodów skarżącego, w ocenie Sądu konieczne było potwierdzenie wywiadu i zawartych w nim treści przez opiekuna prawnego. Co więcej, z treści wywiadu środowiskowego wynika, że J. G. przebywa w DPS od 2010 r., tymczasem organ przyjął, że został on przyjęty do DPS w 2004 r. Okoliczność ta również wymagała wyjaśnienia przez organy, zwłaszcza, że determinowała podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z treści art. art. 8 ust. 4 u.p.s. wynika, że do dochodu nie wlicza się świadczenia jednorazowego. Z decyzji z dnia [...] 2020 r. o przyznaniu świadczenia uzupełniającego wynika, że ma ono charakter okresowy, a świadczenie wypłacane jest miesięcznie wraz z rentą rodzinną. W rezultacie, nie ma racji skarżący, że nie może być ono uwzględnione przy określaniu dochodu osoby będącej mieszkańcem DPS. W ocenie Sądu organy nie wyjaśniły (ponownie rozpatrując sprawę) na jakiej podstawie odpłatność za pobyt w DPS J. G. została określona od dnia 1 listopada 2020 r. (czyli z mocą wsteczną). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r., że decyzja wydawana na podstawie art. 106 u.p.s. ma charakter konstytutywny, jednakże deklaratoryjność lub konstytutywność decyzji nie przesądza o jej temporalnej skuteczności. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że kwestia, jaki skutek – ex tunc, czy ex nunc – ma określony akt administracyjny jest związana nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, lecz zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str. 47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyroki NSA: z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09, z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 982/12 i z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 221/16, dostępne w CBOiS i A. Mączyński Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s. 151). W ocenie Sądu organ I instancji wydając decyzję w dniu [...] 2021 r., a organ II instancji utrzymując decyzję w mocy w dniu 6 maja 2021 r. powinny uzasadnić nadanie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS mocy wstecznej (od dnia 1 listopada 2020 r.). Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali dochód skarżącego oraz wyjaśni czy rzeczywiście doszło do zmiany przekraczającej 10% kryterium dochodowego, po ustaleniu tej okoliczności organ ustali koszty utrzymania mieszkańca DPS i odniesie je do wysokości dochodu uzyskiwanego przez skarżącego, określając w ten sposób ewentualną zmienioną odpłatność za pobyt w DPS. Ponownie rozpatrując sprawę organ uzasadni datę początkową naliczania zmienionej opłaty. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15 zzs ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.