III SA/Kr 1110/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie: WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 18 czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala Starosta postanowieniem z dnia [...] 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 149 § 3 kpa - po rozpatrzeniu wniosku D. S. – odmówił wznowienia postępowania dotyczącego aktualizacji ewidencji gruntów w zakresie danych podmiotowych dla działki nr [...], położonej w obrębie L, gmina L. W uzasadnieniu Starosta podał, że 29 kwietnia 2014 r. wpłynęło podanie D. S. zawierające wniosek o wznowienie postępowania w celu uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Powiatowego stanowiącej podstawę dla wpisu danych w ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...], obręb ewidencyjny nr [...], gmina L. W uzasadnieniu tego podania wskazano, że wniosek ten wiąże się z nieprawidłowym ujawnieniem w ewidencji gruntów i budynków prawa własności do działki ewidencyjnej nr [...] - z której powstały obecnie istniejące: działka nr [...] i działka nr [...]. We wniosku podniesiono, że działka ewidencyjna nr [...] - stanowiąca drogę - została ujawniona w ewidencji gruntów dla miejscowości L jako pozostająca we władaniu trzech osób: M. M., S. C. i J. B. W latach 2000-2001 na obszarze wsi L wykonano z urzędu kompleksową synchronizację działek, w ramach której sporządzony został operat geodezyjny nr [...]. W operacie tym znalazł się również wykaz synchronizacyjny dla działki nr [...], której odpowiada parcela katastralna nr [...]. W ocenie wnioskodawcy wykaz ten był sporządzony błędnie, ponieważ działce ewidencyjnej nr [...] odpowiadała nie tylko parcela nr [...], ale również parcela nr [...]. Parcela nr [...] w powyższym opracowaniu została błędnie zsynchronizowana (wraz z innymi parcelami) do działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...]. Jak wynika z załączonej do wniosku opinii geodezyjnej, powyższy błąd został usunięty dopiero w następstwie wprowadzenia do ewidencji kameralnego opracowania nr [...] sporządzonego przez geodetę uprawnionego E. K. Na podstawie tego opracowania w ewidencji ujawnione zostały nowopowstałe: działka ewidencyjna nr [...] (odpowiadająca dawnej parceli nr [...]) i działka ewidencyjna nr [...] (odpowiadająca dawnej parceli nr [...]). D. S. zarzuciła, że błąd ten skutkował błędnym ustaleniem prawa własności obecnej działki ewidencyjnej nr [...]. Wskazała, że z operatu ewidencyjnego wynika, że współposiadaczem samoistnym działki ewidencyjnej nr [...] była między innymi A. M. (poprzedniczka prawna D. S.). Z kolei w następstwie utworzenia w ewidencji gruntów i budynków nowej działki nr [...] (stanowiącej część dawnej działki nr [...] odpowiadającej dawnej parceli katastralnej nr [...]) – A. M. nie została w niej wykazana wśród obecnych współwłaścicieli tej działki. Ze względu na te okoliczności D. S. podniosła, że była osobą uprawnioną do udziału w postępowaniu zakończonym ujawnieniem w operacie ewidencyjnym nowopowstałej działki nr [...]. D. S. podkreśliła, że informację o nieprawidłowościach związanych z przekształceniami geodezyjnymi tej działki powzięła dopiero po sporządzeniu dla niej opinii opracowanej przez geodetę uprawnionego J. J. Dlatego, zdaniem D. S., w sprawie spełnione zostały przesłanki do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania wskazane w przepisach art. 145 § 1 pkt 4-5 kpa. Starosta podał również, że jego postanowienie z dnia [...] 2014 r. odmawiające wznowienia postępowania zostało uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] 2014 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Starosta wyjaśnił, że w chwili ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków działki ewidencyjnej nr [...] jako współposiadacze samoistni tej działki figurowali: S. C., J. B., A. M., H. P. i inni nieznani. Powyższy wpis uległ jednakże aktualizacji na podstawie zmiany nr [...] z 23 lutego 2010 r. dokonanej w oparciu o treść aktu notarialnego z 16 lutego 2010 r. nr rep. [...], a także wypis z księgi wieczystej nr [...]. Na tej podstawie w operacie ewidencyjnym - jako współwłaściciele działki nr [...] - ujawnieni zostali: S. C., M. C., M. P., J. K. oraz S. K. Jednakże poza wyżej wymienionymi osobami organ ewidencyjny utrzymał dotychczasowy wpis współposiadaczy samoistnych tej działki - w tym między innymi A. M., będącej poprzednikiem prawnym D. S. Starosta podzielił ustalenia zawarte w opinii geodezyjnej J. J., załączonej uprzednio przez stronę do akt postępowania. Organ ponownie wskazał, że w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, ani też nie było prowadzone postępowanie administracyjne. To zaś stanowiło podstawę do odmowy wznowienia postępowania z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, podlegającego w tym trybie weryfikacji. Starosta podkreślił, że wszelkie aktualizacje w ewidencji gruntów i budynków, dotyczące działki nr [...], a następnie działek nr [...] i [...] wykonywane były zgodnie z obowiązującymi przepisami i na podstawie dokumentów przewidzianych w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W ocenie Starosty opinia sporządzona przez geodetę uprawnionego J. J. jest tylko potwierdzeniem tego, co zostało ujawnione w ewidencji gruntów i księgach wieczystych. Starosta wyjaśnił też, że A. M. córka J. i T. nie figuruje jako współwłaścicielka działki nr [...] nie z powodu błędu w kompleksowym wykazie synchronizacyjnym wykonanym dla wsi L, lecz dlatego, że nie była współwłaścicielem parceli l. kat [...], która to parcela utworzyła działkę nr [...], co znajduje odzwierciedlenie w zapisach księgi wieczystej nr [...]. Zażalenie na postanowienie Starosty z [...] 2015 r. wniosła D. S., zarzucając brak należytego wyjaśnienia przez organ I instancji czy i jakie decyzje dotyczące działek nr [...] i nr [...] zostały wydane i czy ich treść mogła mieć wpływ na wpis danych w ewidencji gruntów i budynków. Żaląca się zarzuciła przy tym organowi, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia skupił się wyłącznie na opisaniu podejmowanych czynności materialno - technicznych dotyczących zmian danych tych działek w operacie ewidencyjnym. W ocenie D. S. w okolicznościach sprawy musiało dojść do wydania decyzji zatwierdzającej operat opisowo - kartograficzny dotyczący działki ewidencyjnej nr [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono ponadto brak wyjaśnienia wpływu późniejszych czynności materialno - technicznych na stan własności działki ewidencyjnej nr [...] i nr [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 18 czerwca 2015 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520), utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy zgodził się ze Starostą, że nie istnieje możliwość wznowienia postępowania w sprawie, która nie zakończyła się rozstrzygnięciem w formie decyzji administracyjnej, lecz w formie innej czynności, na przykład czynności materialno - technicznej. W ocenie WINGiK w następstwie ponownego rozpatrywania sprawy Starosta szczegółowo wykazał, że kwestionowana przez stronę zmiana w operacie ewidencyjnym nie nastąpiła w drodze decyzji, lecz w drodze zwykłej czynności materialno - technicznej (zmiana nr [...] z dnia 23 lutego 2010 r.). Trafnie zatem organ I instancji przyjął, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła formalna przeszkody wszczęcia postępowania uzasadniająca wydanie postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, WINGiK wyjaśnił, że w okresie wprowadzenia zmiany kwestionowanej przez żalącego, zagadnienie formy prawnej ujawnienia zmiany w operacie ewidencyjnym regulowane było przez przepis § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Jak stanowił ten przepis, obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego i zakończeniu go w formie decyzji o wprowadzeniu zmiany nie był bezwzględny i dotyczył wyłącznie przypadków, w których aktualizacja operatu ewidencyjnego wymagała wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. WINGiK podkreślił, że wprowadzenie do operatu ewidencyjnego kameralnego opracowania, sporządzonego w celu sprostowania nieprawidłowości związanych z błędną synchronizacją działki ewidencyjnej nr [...], nie stanowiło o naruszeniu praw przysługujących D. S. podającej się za następczynię prawną A. M. (zdaniem WINGiK fakt istnienia następstwa prawnego między tymi osobami nie został wykazany w toku postępowania). Jak bowiem wyjaśniono w postanowieniu z [...] 2015 r., od chwili założenia ewidencji dla miejscowości L, A. M. była w niej ujawniona jako jeden ze współposiadaczy samoistnych działki ewidencyjnej nr [...]. W takim też charakterze A. M. została ujawniona w jednostce rejestrowej założonej dla nowopowstałej działki nr [...] (odpowiadającej dawnej parceli katastralnej nr [...]) i nadal pozostaje w niej ujawniona. WINGiK wskazał, że zmianą ewidencyjną nr [...] dokonaną w dniu 23 lutego 2010 r., w jednostce tej dokonano ujawnienia współwłaścicieli działki nr [...]. Podstawę dla ujawnienia prawa współwłasności nieruchomości stanowił - zgodnie z przepisem § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków - akt notarialny z 16 lutego 2010 r. nr rep. [...], a także wypis z księgi wieczystej nr [...]. Dlatego kwestionowany przez stronę wpis w operacie ewidencyjnym dla działki nr [...] stanowi pochodną wcześniejszego wpisu współwłasności tej działki w prowadzonej dla niej księdze wieczystej nr [...]. WINGiK wskazał, że z załączonego do akt sprawy protokołu badania ksiąg wieczystych składającego się na operat pomiarowy nr [...] (karta nr 35 akt sprawy) wynika, że wpis ten był również zgodny z istniejącym w powyższej księdze stanem własnościowym dawnej parceli nr [...]. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, na brak wykazania w operacie ewidencyjnym prawa własności A. M. do działki ewidencyjnej nr [...] nie wywarła żadnego wpływu wcześniejsza błędna synchronizacja działki ewidencyjnej nr [...]. WINGiK wyjaśnił, że kwestionując obecny wpis własnościowy osób uprawnionych do działki ewidencyjnej nr [...] w L - wnioskodawca powinien najpierw podjąć (we właściwej ku temu procedurze) starania o zmianę treści wpisu prawa własności nieruchomości w dziale II księgi wieczystej nr [...]. Dopiero zaś na tej podstawie - po obaleniu domniemania zgodności obecnego z rzeczywistym stanem prawnym - wnioskodawca może wystąpić o ujawnienie wprowadzonej zmiany w operacie ewidencyjnym w ramach postępowania aktualizującego dotychczasowy stan prawny ujawniony w rejestrze gruntów. WINGiK uznał, że wnioskodawca nie wskazał żadnych okoliczności, z których wynika prawo własności A. M. (a także jej następczyni D. S.) do działki ewidencyjnej nr [...], jak również powstałej z jej podziału działki ewidencyjnej nr [...]. Ponadto ocena taka wynika również ze stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej nr [...] (obecnie oznaczenie: [...]). WINGiK wyjaśnił też, że zgodnie z przepisem § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dane osób i jednostek organizacyjnych, które władają gruntami na zasadach samoistnego posiadania wykazuje się w odniesieniu do gruntów o nieustalonym właścicielu. Tymczasem działka ewidencyjna nr [...] w L nie stanowi gruntu o nieustalonym stanie prawnym, ponieważ jej stan własnościowy został uregulowany w dziale II księgi wieczystej nr [...]. Dlatego Starosta powinien rozważyć, czy celowym jest dalsze ujawnienie w operacie ewidencyjnym - wraz z osobami ujawnionymi w księdze wieczystej jako współwłaściciele - współposiadaczy samoistnych działki ewidencyjnej nr [...]. Skargę na postanowienie WINGiK wniosła D. S., zarzucając naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa poprzez odmowę wznowienia przedmiotowego postępowania, mimo spełnienia podstaw dla jego wznowienia; 2) art. 7 i art. 77 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego spraw, przede wszystkim poprzez niezbadanie okoliczności wydania w przedmiotowym postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie decyzji administracyjnej oraz niewłączenie tej decyzji do akt postępowania, mimo obowiązku wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego z pominięciem treści § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa, z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Skarżąca domagała się uchylenia postanowień organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. W świetle powyższych zasad skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie rozważań wyjaśnić trzeba, że wznowienie postępowania jest instytucją prawną, która pozwala na nadzwyczajne wzruszenie ostatecznych rozstrzygnięć, a więc takich, od których nie przysługują już zwyczajne środki odwoławcze. Skoro więc zastosowanie tej instytucji przełamuje zasadę ostateczności rozstrzygnięć administracyjnych (art. 16 § 1 kpa), to wznowienie postępowania jest instytucją wyjątkową i jej stosowanie nie może być rozciągane na sytuacje, które nie zostały wyraźnie uregulowane w przepisach regulujących procedurę wznowieniową. Przesłanki wznowienia postępowania zostały określone w art. 145 § 1 kpa. Zgodnie zaś z art. 149 § 1 kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Stanowi ono konsekwencję stwierdzenia przesłanek formalnych uruchomienia tego trybu nadzwyczajnego; nie jest poprzedzone badaniem przyczyn, od których zależy wzruszenie decyzji ostatecznej oraz możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zatem o ich istnieniu jeszcze nie przesądza. W świetle § 2 art. 149 nie ulega wątpliwości, że "postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy" ma miejsce później. Natomiast rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania również przybiera formę postanowienia (art. 149 § 3 kpa), a podstawy do jego wydania zachodzą przede wszystkim wtedy, gdy organ ma do czynienia z żądaniem, o którym mowa w art. 147 kpa, i zarazem stwierdza, że brakuje choćby jednej z przesłanek formalnych uruchomienia trybu wznowienia postępowania. Podkreślić trzeba, że wznowienie postępowania nie może dotyczyć spraw zakończonych w innej formie niż ostateczna decyzja lub postanowienie, od którego przysługuje zażalenie. Tym samym wznowienie postępowania zakończonego czynnością materialno - techniczną jest niedopuszczalne. Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest bowiem wyznaczona zakresem rozstrzygniętej decyzją ostateczną sprawy administracyjnej. Wykroczenie poza granice wskazane w art. 145 § 1 kpa przez rozpoznanie sprawy niezakończonej decyzją ostateczną bądź sprawy, która nie była w ogóle przedmiotem postępowania administracyjnego, stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Zacytowane poglądy znajdują swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 maja 2011 r. oraz powołane w uzasadnieniu tego wyroku inne orzeczenia). Także w doktrynie prawa prezentowane jest stanowisko, że wznowienie postępowania dopuszczalne jest tylko w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, a trybu wznowienia postępowania nie można stosować do działań organów administracji publicznej w innych formach, np. do czynności materialno – technicznych (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, 8 wydanie – Warszawa 2006, s. 639). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko o niedopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego czynnością materialno – techniczną. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonego postanowienia, Sąd uznał, że zasadna była odmowa wznowienia postępowania dotyczącego aktualizacji ewidencji gruntów w zakresie danych podmiotowych dla działki nr [...], położonej w obrębie L, gmina L. Wniosek D. S. dotyczył bowiem zmiany nr [...] z 23 lutego 2010 r. dokonanej na podstawie aktu notarialnego z 16 lutego 2010 r. nr rep. [...], a także wypisu z księgi wieczystej nr [...]. W wyniku tej zmiany w operacie ewidencyjnym jako współwłaściciele działki nr [...] - ujawnieni zostali: S. C., M. C., M. P., J. K. oraz S. K. Jednakże poza wyżej wymienionymi osobami organ ewidencyjny utrzymał dotychczasowy wpis współposiadaczy samoistnych tej działki - w tym między innymi A. M., będącej poprzednikiem prawnym D. S. Podkreślić należy, że z akt administracyjnych jednoznacznie wynikam że w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, ani też nie było prowadzone postępowanie administracyjne. WINGiK trafnie wyjaśnił, że w okresie wprowadzenia zmiany kwestionowanej przez skarżącą, zagadnienie formy prawnej ujawnienia zmiany w operacie ewidencyjnym regulowane było przez przepis § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Stosownie do tego przepisu obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego i zakończeniu go w formie decyzji o wprowadzeniu zmiany nie był bezwzględny i dotyczył wyłącznie przypadków, w których aktualizacja operatu ewidencyjnego wymagała wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. W rozpatrywanym przypadku tego rodzaju okoliczności nie miały miejsca, a w konsekwencji nie została też wydana decyzja administracyjna, która mogłaby zostać objęta wnioskiem o wznowienie. W ocenie Sądu organy obu instancji podjęły wszelkie konieczne czynności zmierzające do ustalenia okoliczności istotnych dla prawidłowego załatwienia wniosku o wznowienie złożonego przez skarżącą, a przeprowadzone postępowanie wyjaśniające jednoznacznie wykazało, że w przedmiocie objętym wnioskiem D. S. nie została wydana decyzja. Dlatego też w skardze niezasadnie zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego spraw. Natomiast w świetle powyższych rozważań za nietrafny uznać należało także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.