III SA/Kr 1116/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2011r. odmówił B. S. przyznania zasiłku celowego do 300 tysięcy złotych na budowę lub zakup domu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że B. S. jest współwłaścicielem w 1/2 części nieruchomości położonej w S, na której to nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny nr [...] o powierzchni użytkowej 160 m2. Budynek ten na skutek osunięcia się ziemi, po ulewnych deszczach w maju i czerwcu 2010r., uległ uszkodzeniu i obecnie nakazano jego rozbiórkę w terminie do 30 września 2011r. Budynek ten zamieszkiwany był przez byłego męża B. S. – S. S., natomiast wnioskodawczyni w tym budynku od wielu lat nie zamieszkiwała i przebywa za granicą. Zatem z uwagi na okoliczność przebywania za granicą i niezamieszkiwania w budynku mieszkalnym, zdaniem organu l instancji, brak było podstaw do przyznania zasiłku celowego na zakup lub też budowę innego budynku mieszkalnego. Organ l instancji wskazał również, iż przeprowadził jedno postępowanie, będące następstwem wniosków B. S. i S. S. Od decyzji organu l instancji odwołanie złożyła B. S., domagając się przyznania zasiłku celowego, a także wskazując, że opuściła budynek mieszkalny nr [...] w S z uwagi na trudną sytuację życiową oraz finansową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2011r. sygn. akt: [...] uchyliło decyzję organu l instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało m.in., że jeżeli zasiłek celowy przyznany byłby na budowę lub zakup domu, ewentualnie lokalu mieszkalnego w innym miejscu, wówczas organ l instancji powinien rozważyć przyznanie tego zasiłku wszystkim współwłaścicielom nieruchomości, na której znajduje się zniszczony budynek. Tymi współwłaścicielami są B. S. oraz S. S. Zasiłek, zgodnie z ułamkami własności, które przysługują B. S. i S. S. należałoby wówczas podzielić po połowie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ l instancji decyzją z dnia [...] 2011r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 104, art. 22 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 14, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 5 pkt 1, art. 39, art. 40 ust. 2, art. 110 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), odmówił przyznania B. S. zasiłku celowego na budowę lub zakup domu. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wskazał, że B. S. nie zamieszkiwała w zniszczonym budynku, bowiem przez okres ostatnich kilku lat przebywała za granicą, mieszkała "u znajomych", jak również wynajmowała mieszkanie w T. Organ wskazał nadto, że przyznanie w niniejszej sprawie zasiłku celowego byłoby sprzeczne z celami pomocy społecznej, bowiem B. S. przez ostatnie lata zaspakajała swoje potrzeby mieszkaniowe w inny sposób, niż poprzez zamieszkiwanie w budynku mieszkalnym nr [...] w S. Odwołanie od decyzji z dnia [...] 2011r. złożyła B. S. podnosząc, że nie ma mieszkania, natomiast jedynym stałym miejscem zameldowania i zamieszkania był dom nr [...] w S, który uległ zniszczeniu w trakcie powodzi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 maja 2011r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podało, że przeprowadziło uzupełniające postępowanie dowodowe, w wyniku którego ustaliło, iż organ l instancji decyzją z dnia [...] 2011r. przyznał S. S. zasiłek celowy w wysokości 109.650 zł, co stanowiło połowę kwoty wartości budynku, który uległ zniszczeniu. Ponadto Kolegium wskazało, że w sprawie nie było spornym, że B. S. jest współwłaścicielką w 1/2 części nieruchomości, która zabudowana jest budynkiem mieszkalnym uszkodzonym w następstwie osunięcia się ziemi, a budynek ten nadaje się do rozbiórki. Wnioskodawczyni zaś domagała się przyznania zasiłku celowego na budowę lub zakup nowego domu. W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie organu l instancji było prawidłowe, gdyż organ ten ustalił, iż w związku ze zniszczeniem budynku mieszkalnego nr [...] w S, a także zaoferowaną przez organy państwa pomocą możliwym jest przyznanie zasiłku celowego związanego z koniecznością zakupu innego lokalu mieszkalnego. Kwota zasiłku celowego wyliczona została w sumie jako iloczyn powierzchni użytkowej zniszczonego budynku (100 m2) i ceny 1 m2 powierzchni użytkowej tego budynku ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego (2.193,00 zł). Dokonując jednakże ustaleń co do prawa do zasiłku celowego, jak również jego wysokości, nie można pominąć okoliczności, iż ten zasiłek celowy służyć ma zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych. W niniejszej sprawie chodzi o potrzeby mieszkaniowe, które dotychczas w przypadku S. S. zaspokajane były poprzez zamieszkiwanie w zniszczonym budynku mieszkalnym, a w przypadku B. S. w inny sposób - poprzez zamieszkiwanie poza granicami Polski, u znajomych, czy też w wynajmowanych mieszkaniach. Dlatego w ocenie Kolegium prawidłowo organ l instancji dokonał podziału kwoty zasiłku celowego orzekając o przyznaniu tego zasiłku S. S. w takiej części, w jakiej jest on współwłaścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym. B. S. natomiast, z uwagi na okoliczność, iż w tym budynku nie zamieszkiwała, a potrzeby mieszkaniowe zaspokajała przez okres kilku lat w inny sposób, nie może obecnie w sposób skuteczny domagać się zasiłku celowego. Kolegium wyjaśniło, że niezadowalające warunki mieszkaniowe B. S. również nie stanowiły wystarczającej podstawy do przyznania zasiłku celowego. Na powyższą decyzję skargę złożyła B. S., podnosząc, iż powinna otrzymać zasiłek celowy z pomocy społecznej, bowiem dom, który uległ zniszczeniu w wyniku powodzi, nie został przez nią opuszczony dobrowolnie. W domu tym skarżąca pozostawiła rzeczy osobiste, a na skutek powodzi straciła dorobek życia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie, twierdząc, że skarga został wniesiona po terminie. W razie nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Na wstępie należy odnieść się do zarzutu SKO, że skarga została wniesiona po terminie. Zarzut ten jest niezasadny, ponieważ opiera się na założeniu, że wysłanie zaskarżonej decyzji na adres S stanowiło prawidłowe doręczenie decyzji skarżącej. Tymczasem już we wniosku z dnia 18 października 2010r. (k. 16 akt adm. I instancji) skarżąca podała jako swój adres do korespondencji: T, ul. B. Na ten adres doręczona była decyzja organu I instancji i ten adres wskazywała skarżąca w swoim odwołaniu, a także w skardze do WSA. Dlatego wysłanie decyzji przez SKO na adres w S było nieprawidłowe i podwójne awizowanie przesyłki z decyzją pod tym adresem nie dawało skutku doręczenia. Kolegium bezpodstawnie zakwestionowało też wskazanie przez skarżącą adresu do doręczeń. Strona w postępowaniu administracyjnym jest uprawniona do podania adresu, na który ma być kierowana korespondencja i wskazanie to nie może być podważane przez organ. W związku z powyższym należało przyjąć, że prawidłowe doręczenie zaskarżonej decyzji nastąpiło 11 sierpnia 2011r. (pismo SKO k. 19), a zatem skarga do WSA w Krakowie, złożona w siedzibie SKO 17 sierpnia 2011r. (k. 2), została wniesiona w terminie i nie było podstaw do jej odrzucenia. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy uznać, że jest ona zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej jest decyzją uznaniową, co jednak nie zmienia faktu, że warunkiem prawidłowości takiej decyzji jest właściwe i dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności z zachowaniem przepisów regulujących postępowanie administracyjne, a następnie przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu. Stosownie do art. 7 kpa jednym z najważniejszych zadań organów prowadzących postępowanie administracyjne jest stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, gdyż ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, także w sytuacji, gdy wydawane rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy. Podkreślić trzeba, że art. 77 § 1 kpa nakazuje organom administracji w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś art. 8 kpa tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. W ocenie Sądu przytoczone wyżej zasady nie zostały zrealizowane w kontrolowanym postępowaniu. Okolicznością bezsporną jest, że budynek nr [...] w S, którego współwłaścicielką jest skarżąca, został uszkodzony w następstwie osunięcia się ziemi i kwalifikuje się do rozbiórki. Zatem nie było wątpliwości, że w stosunku do skarżącej spełniona jest przesłanka przyznania zasiłku celowego (poniesienie strat w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej) zawarta w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Trafnie organy pomocy społecznej wskazały na konieczność kierowania się ogólnymi zasadami pomocy społecznej. Niewątpliwie też organy pomocy społecznej muszą brać pod uwagę fakt, że posiadane przez nie środki finansowe są ograniczone i dlatego w przypadku pomocy przyznawanej osobom dotkniętym zdarzeniem losowym pomoc powinna być skierowana w pierwszej kolejności do osób zamieszkujących w domach czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu i które przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć. Jednakże wszystkie te zasady zostały wadliwie odczytane w odniesieniu do wniosku skarżącej, a spowodowane to było nieprawidłowymi ustaleniami faktycznymi naruszającymi art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W ocenie Sądu organy pomocy społecznej bezzasadnie przyjęły, że potrzeby mieszkaniowe skarżącej nie były zaspokajane w uszkodzonym budynku nr [...] w S. Akta administracyjne nie dają podstawy do przyjęcia, że centrum życiowe skarżącej nie znajdowało się w przedmiotowym budynku. Fakt, że skarżąca przez pewien okres czasu przebywała poza granicami Polski w celach zarobkowych, nie oznacza, że dom w S nie stanowi dla skarżącej zabezpieczenia jej potrzeb mieszkaniowych. Ponadto w toku postępowania administracyjnego skarżąca podnosiła, że zmuszona była opuścić dom w S w wyniku konfliktu z byłym mężem, zaś w domu tym pozostała część jej rzeczy. Wszystkie te okoliczności oraz ustalenia samych organów pomocy społecznej, że w czasie przebywania w Polsce skarżąca mieszkała u znajomych, czy też w wynajmowanych mieszkaniach, sprawiają, że odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego zasiłku celowego ze względu na to, iż potrzeby mieszkaniowe skarżącej były zaspokajane w innym miejscu niż dom nr [...] w S, nie była uzasadniona. Zdaniem Sądu organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a więc orzekały na podstawie wadliwych ustaleń faktycznych, co niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącej organy będą zobowiązane do ustalenia przy pomocy wszystkich dostępnych środków dowodowych, w tym także zeznań świadków, czy budynek nr [...] w S stanowił zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych skarżącej, czy i w jakich okolicznościach skarżąca opuściła ten dom i czy jej potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone w inny sposób. Podkreślić trzeba ponownie, że za zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych dla celów przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, nie może być uznane korzystanie z gościnności znajomych czy też zamieszkiwanie w wynajmowanym mieszkaniu na czas wyjazdu zarobkowego. Dokonanie ustaleń faktycznych zgodnie z tymi wytycznymi będzie dopiero stanowiło podstawę dla organów do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa.