III SA/Kr 1117/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu H. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 17 czerwca 2024 r., nr IG-II.7221.51.2024.EG w przedmiocie odmowy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z dnia 17 czerwca 2024 r. znak: IG-II.7221.51.2024.EG Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2024 poz. 572 - dalej: k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2023 poz. 1752 ze zm. - dalej: p.g.i.k.), uchylił decyzję Starosty Nowosądeckiego z 26 lutego 2024 r. znak: GEO.6620.16782.2023 w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z 26 lutego 2024 r. znak: GEO.6620.16782.2023 Starosta Nowosądecki, po rozpatrzeniu wniosku A. S., orzekł o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu N., jednostka ewidencyjna K. polegającej na: przywróceniu przebiegu granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działką ewidencyjną nr [...] sprzed zmiany dokonanej na podstawie operatu technicznego, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Nowym Sączu w dniu 12.08.2022 r. pod nr ewidencyjnym [...], sporządzonego przez geodetę uprawnionego mgr inż. L. S. Organ wyjaśnił, że w dniu 24.08.2022 r. w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu N., jednostka ewidencyjna K. zostały wprowadzone zmiany dla działek ewidencyjnych nr: [...] i [....] (zmiana nr "[...] [[...]]") oraz [...] na podstawie operatu technicznego przyjętego do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Nowym Sączu w dniu 12.08.2022 r. pod nr [...]. Następnie Starostwo Powiatowe przekazało do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na jego wniosek, odpowiednie dokumenty w ramach postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w związku z wystąpieniem A. S. zawierającym skargę na czynności geodety dotyczące działek ew. nr [...] i nr [...]. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (MWINGiK) dokonał oceny m.in. operatu technicznego nr [...], sporządzonego przez geodetę mgr inż. L. S., stanowiącego podstawę wprowadzonych zmian. W dniu 03.01.2023 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło pismo zawierające wyniki tej oceny. W piśmie tym nie widnieje zapis, że operat należy z zasobu wyłączyć. MWINGiK wskazało nieprawidłowości związane z wykonaniem operatu, ale zaznaczyło, by dane w nim zawarte w przypadku ich dalszego udostępniania wykorzystywać prawidłowo. Po zapoznaniu się z uwagami zawartymi w piśmie MWINGiK, Starosta Nowosądecki dokonał ponownej analizy operatu [...]. Stwierdził, że spostrzeżenia MWINGiK na temat ww. operatu pod względem wypełnienia przez geodetę protokołu z ustalenia przebiegu granic są jak najbardziej trafne, jednak nie zaważają one na całym wyniku pracy geodezyjnej, gdyż żądania stron zostały w protokole uwzględnione. Geodeta ustalił przebieg granicy między punktami 207 - 208 i w punkcie 209 "na podstawie analizy map jednostkowych PZGiK oraz orzeczeń sądowych", dodatkowo w kolumnie nr 7 - sposób ustalenia przebiegu granicy, dokonał wyjaśnień, że w punkcie 207-208 cyt.: "spokojny stan posiadania sprzeczny z mapą EGiB", a punkt 209 ustalono "wg mapy EGiB". Organ nadzorczy przyjął, że adnotacja geodety "wg mapy EGiB" odnosi się do punktów 207-208 i punktu 209, natomiast jak wynika z zapisów w protokole odnosi się on jedynie do punktu 209, natomiast do punktów 207-208 odnosi się adnotacja wskazana za pomocą strzałki o sprzeczności ostatniego spokojnego stanu posiadania z mapą EGiB. Informacja taka jest również zawarta w sprawozdaniu technicznym. Mając na uwadze powyższe, Starosta Nowosądecki stanął na stanowisku, że skoro wyniki ponownej analizy operatu technicznego nr [...] przyjętego do zasobu PZGiK, mogą nadal stanowić podstawę dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, mimo nieprawidłowości wykazanych przez MWINGiK, to należy odmówić przywrócenia przebiegu granicy pomiędzy punktami 207-208, działki ewidencyjnej nr [...] z działką ewidencyjną nr [...] sprzed zmiany dokonanej na podstawie operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Nowym Sączu pod nr ewidencyjnym [...]. Przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] wykazany jest w ewidencji gruntów i budynków według danych zawartych w przedmiotowym operacie technicznym i stanowi aktualne dane operatu EGiB. Odwołanie od decyzji Starosty Nowosądeckiego złożyła A. S. podnosząc m.in., że decyzja pozostaje sprzeczna z zaleceniami Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 28 grudnia 2021 r., przekazanymi do odwołującej w piśmie dotyczącym sprawy: IG-1.7220.2.83.2022.OK wraz z informacją, że tożsame oceny zostają przekazane także do Starosty Nowosądeckiego w celu zapewnienia realizowania zaleceń ww. organu kontroli, tj. "zamieszczania ich przy wymienionych operatach, aby w przypadku ich dalszego udostępnienia dane w nich zawarte były prawidłowo wykorzystane". Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego opisaną na wstępie decyzją z dnia 17 czerwca 2024 r. uchylił decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że prowadzenie przez starostę operatu ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity Dz.U. 2024 poz. 219 - dalej: rozporządzenie egib), które weszło w życie 31 lipca 2021 r. Na dzień sporządzenia operatu nr [...] obowiązywało rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity Dz.U. 2019 poz. 393). Organ zaznaczył, że zmiana tych przepisów nie ma wpływu na wynik przedmiotowego postępowania. Następnie wskazano, że zgodnie z art. 7d pkt 1 lit. a p.g.i.k. do zadań starosty należy prowadzenie dla obszaru powiatu ewidencji gruntów i budynków, w tym jej utrzymywanie, aktualizacja oraz udostępnianie danych. Organ, jak wskazuje art. 24 ust. 2a p.g.i.k. może dokonać aktualizacji ewidencji z urzędu lub na wniosek właścicieli oraz władających gruntami na zasadzie samoistnego posiadania. Odbywa się to, stosownie do art. 24 ust. 2b p.g.i.k. w trybie czynności materialno-technicznej albo decyzji administracyjnej, a wybór trybu uzależniony jest od dokumentacji stanowiącej podstawę zmiany, a także żądania zainteresowanych. Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c p.g.i.k.). W bazie danych ewidencji gruntów i budynków obrębu N., jednostka ewidencyjna K. po przeprowadzonej modernizacji ujawniono: w jednostce rejestrowej [...] - działkę nr [...] o pow. 0,1019 ha, objętą księgą wieczystą [...], stanowiącą własność H. P.; w jednostce rejestrowej [...] - działkę nr [...] o pow. 2,66 ha, objętą księgą wieczystą [...] stanowiącą współwłasność: E. B. w 1/4 cz. A. P. w 1/4 cz., A. S. w 1/4 cz. oraz T. S. w 1/4 cz. W ramach prowadzonego postępowania odwoławczego ustalono, że operat nr [...] dotyczy ustalenia przebiegu granic działek nr [...] i nr [...] położonych w obrębie N. z działkami sąsiednimi, w tym z działką nr [...], nr [...] i nr [...]. W dniu 24 sierpnia 2022 r. zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit.h p.g.i.k. w operacie ewidencyjnym prowadzonym dla obrębu N. zostały wprowadzone zmiany dla działek nr [...] i nr [...] oraz nr [...] (zmiana nr [...] N.), wynikające z operatu [...]. Zmiana nr [...] N. obejmowała: - w jednostce rejestrowej [...] zmianę powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] i klasoużytku B-Rlllb z 0.09 ha na 0.0903 ha; - w jednostce rejestrowej [...] zmianę powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] i klasoużytku Rlllb z 0.10 ha na 0.1019 ha; - zmianę przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działką ewidencyjną nr [...] na analogowej mapie ewidencyjnej prowadzonej dla obrębu N., pomiędzy punktami 207- 208, zgodnie z operatem technicznym [...]. W dniu 24 sierpnia 2022 r. do wszystkich stron, których dotyczyły ww. zmiany, zostało wysłane zawiadomienie znak: GEO.6620.21836.2022 informujące o wprowadzonych zmianach w operacie ewidencji gruntów i budynków (§ 35 ust. 1 rozporządzenia). Następnie organ wskazał, że pismem z 2 listopada 2022 r. A. S. złożyła do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego skargę na czynności geodety uprawnionego Pana L. S. przeprowadzone wobec działek ew. nr [...] i nr [...]. Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, pismem z 2 stycznia 2023 r. MWINGiK zwrócił się do Starosty Nowosądeckiego o zamieszczenie przy operacie [...] informacji o wynikach jego oceny, aby w przypadku udostępniania dokumentów z tych opracowań dane w nich zawarte były prawidłowo wykorzystane. Ponadto zwrócono się o zbadanie w ramach kompetencji wynikających z art. 7d pkt 1 lit. a p.g.i.k. sprawy ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków zmian danych ewidencyjnych wynikających z wymienionych operatów. Zaznaczono, że przyjęta zasada ujawniania zmian w trybie materialno-technicznym na podstawie dokumentów wymienionych w art. 24 ust. 2b pkt 1 p.g.i.k. nie oznacza braku możliwości wszczęcia z urzędu przez organ rejestrowy postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Starosta jako organ rejestrowy, do którego przekazany został jeden z wymienionych w art. 24 ust. 2b pkt 1 dokumentów, zobowiązany jest dokonać jego oceny pod względem formalnej i materialnej mocy dowodowej. W sytuacji zatem, gdy w ocenie organu rejestrowego wymienione w art. 24 ust. 2b pkt 1 p.g.i.k. dokumenty nie zawierają w swej treści kompletnych informacji umożliwiających ujawnienie na ich podstawie zmian w ewidencji gruntów lub zawierają dane wzajemnie wykluczające, czy też posiadają jako dokumenty urzędowe braki formalne lub materialne, starosta jako organ rejestrowy powinien z urzędu (art. 24 ust. 2a pkt 1 p.g.i.k.) podjąć czynności wyjaśniające, w efekcie których wskazane uchybienia winny być skorygowane. Brak usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości powinien skutkować koniecznością wydania przez organ rejestrowy decyzji administracyjnej o odmowie ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków informacji wynikających z przesłanego "wadliwego" dokumentu (art. 24 ust. 2c p.g.i.k.). Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie ocenił dostatecznie operatu technicznego [...] jako środka dowodowego mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmian. Organ ewidencyjny winien jednoznacznie stwierdzić, czy przedłożona dokumentacja geodezyjna, przyjęta do zasobu, stanowi wystarczającą podstawę do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków z uwagi na okoliczności sprawy, czego w analizowanej sprawie zabrakło. W tym stanie rzeczy stwierdzono, że decyzja wydana została przedwcześnie, z pominięciem merytorycznej oceny dokumentacji geodezyjnej i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (operaty podziału działek nr [...] i nr [...], mapy ewidencyjnej obowiązującej przed dokonaniem zmiany w drodze czynności materialno-technicznej, czy innych dokumentów mających znaczenie w analizowanej sprawie), czyli z naruszeniem przepisów art. 7, 77, 80 k.p.a. Starosta nie odszukał i nie dołączył do akt sprawy jakiejkolwiek innej dokumentacji geodezyjnej, np. dotyczącej założenia ewidencji gruntów i budynków, w tym protokołów z ustalenia stanu władania, wykazów działek i ich powierzchni, czy też obliczenia powierzchni działek. Nie pozyskał również do akt sprawy dokumentów znajdujących się przy księgach wieczystych nr [...] i nr [...], a dokonując do nich wglądu organ odwoławczy stwierdził, że złożone są przy nich dokumenty związane z prawem własności do nieruchomości np. akty notarialne wraz z dokumentami niezbędnymi do ich zawarcia i dokonania wnioskowanych przez zainteresowanych wpisów, mapy uzupełniające, etc. Dokumenty takie winny znaleźć się w aktach sprawy, gdyż zawierają informacje, które mogą być istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Organ prowadząc postępowanie dotyczące ustalenia przebiegu granicy działki ewidencyjnej, winien pozyskać wszystkie dostępne informacje o jej przebiegu. Nie jest w tym celu wystarczający operat sporządzony przez geodetę uprawnionego, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych samo przyjęcie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego mającego stanowić podstawy wprowadzenia zmiany, tym bardziej, że MWINGiK dokonał negatywnej oceny dokumentacji zawartej w operacie nr [...]. Organ podkreślił, że przebieg granicy ustalonej w trybie § 33 rozporządzenia egib, nawet w przypadku jego ustalania według ostatniego spokojnego stanu posiadania bądź według wskazań stron, nie może być sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Ewidencja gruntów i budynków pełni bowiem funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów lub ich części i nie nadaje prawa własności do tych gruntów. Rejestruje jedynie stany prawne ustalane w innym trybie lub przez inne organy. Granica ustalana w postępowaniu ewidencyjnym nie ma charakteru granicy prawnej. Ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych dokonywane na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie określa zasięgu własności nieruchomości. Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że za pomocą zmian w ewidencji gruntów i budynków nie można dochodzić i udowadniać praw do gruntów. Natomiast spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach. Organ wskazał także, że nie można dokonać zmian przedmiotowych w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o dokumenty archiwalne, które nie spełniają wymagań rozporządzenia w zakresie formatu danych i standardów technicznych tych danych i nie mogą być zatem obecnie podstawą aktualizacji danych w e.g.i.b. (przywrócenie danych sprzed zmiany wykonanej 24 sierpnia 2022 r.). Ponieważ przebieg granic przedmiotowych działek jest nieprawidłowy, bo wprowadzony na podstawie obarczonego wadami opracowania geodezyjnego, aktualizacja danych może nastąpić tylko na podstawie aktualnego dokumentu, zawierającego wykaz zmian, a organ l instancji winien taki dokument pozyskać w celu usunięcia stwierdzonego błędu. Mając na uwadze przedstawiony wyżej stan faktyczny, organ odwoławczy nie zgodził się z rozstrzygnięciem decyzji Starosty Nowosądeckiego z 26 lutego 2024 r. Organ wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji powinien podjąć czynności wskazane w niniejszym uzasadnieniu. Akta sprawy wymagają uzupełnienia w znacznym zakresie, istotnym dla jej rozstrzygnięcia. Podkreślono, że wszystkie ustalenia przedstawione w uzasadnieniu decyzji powinny mieć swoje odzwierciedlenie w materiale dowodowym, który pozwoli na wyjaśnienie zaistniałych wątpliwości, dokonanie kompletnych ustaleń w sprawie i na jej załatwienie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie z naruszeniem przepisów regulujących postępowanie administracyjne. W toku ponownego rozpatrywania przedmiotowej sprawy organ pierwszej instancji powinien podjąć czynności wskazane w niniejszym uzasadnieniu, które pozwolą na wyjaśnienie zaistniałych wątpliwości i popełnionych niedociągnięć. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł H. P. Zdaniem Skarżącego decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie zauważył, iż organy administracji publicznej, prowadząc ewidencję gruntów, rejestrują jedynie stany prawne w oparciu o określone dokumenty i nie mogą samodzielnie rozstrzygać w kwestii uprawnień objętych tymi dokumentami. Ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji (art. 20, art. 22 i art. 24 ustawy), a rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie odzwierciedla aktualny stan prawny wynikający m.in. z innych rejestrów. Skarżący zaznaczył, że dopiero w przypadku, gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych ustala geodeta uprawiony według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Skarżący podniósł, że w kolumnie 11 protokołu ustalenia, geodeta uprawiony umieścił szczegółowy zapis cyt.: "P. H. oraz S. S. akceptują przebieg granicy pomiędzy punktami 205-206-207-208-210-209." Dlatego zdaniem skarżącego, nie doszło, jak twierdzi MWINGiK, do naruszenia § 33 ust. 3 rozporządzenia egib, bowiem geodeta zmienił przebieg granicy, usunął "uskok" i granica została ustalona zgodnie z istniejącym w terenie ogrodzeniem, do czego miał pełne prawo stosując się do § 33 ust. 3 rozporządzenia. S. S. zaakceptował przebieg granicy "po ogrodzeniu" umieszczając swój podpis w protokole. W związku z powyższym skarżący uważa, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału wskazuje, że zasadnym jest odmowa aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu N., ze względu na to, iż dane dotyczące przedmiotowej sprawy są aktualne. Dopiero sporządzona stosowna dokumentacja, w tym wypadku ostateczna decyzja o rozgraniczeniu, akt ugody bądź prawomocne orzeczenie sądu, będzie stanowiła podstawę do wprowadzenia zmiany w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej powoływanego jako k.p.a.). Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej powoływanej, jako "p.p.s.a." na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017r. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. - sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, czyli tak zwanej decyzji kasatoryjnych. Wskazać należy, iż szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej. Jak stanowi art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W prowadzonym w przedmiotowej sprawie postępowaniu Sąd ocenia więc wyłącznie istnienie - bądź też nieistnienie - przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie bada natomiast innych naruszeń prawa. Rozpoznając sprzeciw Sąd nie dokonuje więc oceny materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji czy też innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono także co do zasady możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z 12 października 2018 r. sygn. I GSK 3027/18, z 18 października 2018 r. sygn. I OSK 3632/18). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy może więc powołać się na art. 138 §2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a więc nie jest możliwe sanowanie uchybień organu pierwszej instancji w ramach dodatkowego postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2020r., I OSK 1291/20). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje z kolei wydanie decyzji kasatoryjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. II SA 400/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 88) Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organ II instancji postąpił prawidłowo wydając decyzję kasatoryjną i nakazując organowi I instancji zebranie stosownego materiału dowodowego a następnie wyjaśnienie i ustalenie okoliczności faktycznych sprawy. Organ II instancji w pierwszej kolejności, nakazał organowi I instancji dokonanie stosownej oceny operatu technicznego [...] jako środka dowodowego mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmian, a więc czy stanowi wystarczającą podstawę do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków z uwagi na okoliczności sprawy, czego w uzasadnieniu decyzji zabrakło. Stąd uzasadnienie decyzji wydanej przez organ I instancji nie było kompletne i uniemożliwiona była jej merytoryczna ocena przez organ II instancji. Ponadto, organ II instancji uznał, że nie został w pełni zgromadzony materiał dowodowy. Mianowicie w aktach zabrakło operatu podziału działek nr [...] i nr [...], mapy ewidencyjnej obowiązującej przed dokonaniem zmiany w drodze czynności materialno-technicznej, czy innych dokumentów mających znaczenie w analizowanej sprawie. Co więcej, MWINGiK wskazał, że Starosta nie odszukał i nie dołączył do akt sprawy jakiejkolwiek innej dokumentacji geodezyjnej, np. dotyczącej założenia ewidencji gruntów i budynków, w tym protokołów z ustalenia stanu władania, wykazów działek i ich powierzchni, czy też obliczenia powierzchni działek. Nie pozyskał również do akt sprawy dokumentów znajdujących się przy księgach wieczystych nr [...] i nr [...], a dokonując do nich wglądu organ odwoławczy stwierdził, że złożone są przy nich dokumenty związane z prawem własności do nieruchomości np. akty notarialne wraz z dokumentami niezbędnymi do ich zawarcia i dokonania wnioskowanych przez zainteresowanych wpisów, mapy uzupełniające, etc. Zdaniem organu II instancji wskazane wyżej dokumenty winny znaleźć się w aktach sprawy, gdyż zawierają informacje, które mogą być istotne dla jej rozstrzygnięcia. MWINGiK uznał więc, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie jest wystarczające oparcie się jedynie na operacie [...]. Jak już było wyżej wskazane Sąd rozpoznający niniejsza sprawę bada jedynie fakt, czy decyzja kasatoryjna została wydana zgodnie z art. 138 §2 k.p.a., a więc czy doszło do naruszenia postępowania administracyjnego oraz czy konieczny do wyjaśnienia przez organ I instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Innymi słowy, w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym wniesieniem sprzeciwu ocenia się, czy przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji następuje w sytuacji, gdy organ II instancji samodzielnie nie może uzupełnić postępowania dowodowego i orzec co do istoty, nie naruszając przy tym zasady dwuinstancyjności postępowania. Zdaniem Sądu konieczny zakres uzupełnienia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie przekracza to, co ewentualnie samodzielnie mógłby zrobić organ II instancji. Pociągałoby to bowiem za sobą konieczność gromadzenia dużej ilości materiału dowodowego, a ewentualne wydanie decyzji merytorycznej skutkowałoby faktycznym pozbawieniem stron dwuinstancyjności postępowania. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie należy wskazać, że skarżący kwestionują jedynie merytoryczne uzasadnienie decyzji kasatoryjnej. Kwestia ta nie może być zaś przedmiotem oceny dokonanej przez sąd administracyjny, który bada taką decyzję, jedynie pod katem spełnienia przesłanek określonych w art. 138 §2 k.p.a. Zdaniem Sądu przesłanki te zostały zrealizowany a MWINGiK prawidłowo wydał w stanie faktycznym niniejszej sprawy zaskarżaną sprzeciwem decyzję. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.