III SA/Kr 1124/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek (spr.) NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Maria Zawadzka Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Sp. z o. o. w W na decyzje Dyrektora Izby Celnej z dnia 23 lipca 2013 r. nr [...] oraz z dnia 24 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany decyzji ostatecznej postanawia: zawiesić postępowanie sądowe. Dyrektor Izby Celnej odmówił dokonania zmiany decyzji ostatecznych w zakresie zmiany lokalizacji miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych decyzjami: 1. z dnia [....] 2013 r. nr [....], w związku z postępowaniem wszczętym wnioskiem spółki "A" Sp. z o.o. w W. z dnia 5.04.2013 r., 2. z dnia [....] 2013 r. nr [.....], w związku z postępowaniem wszczętym wnioskiem spółki "A" Sp. z o.o. w W. z dnia 26.04.2013 r., w sprawie zmiany zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej [....] z dnia [....] 2008 r. na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa m., w zakresie zmiany lokalizacji miejsca urządzania gry na automatach o niskich wygranych. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 207 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tj.: Dz.U. z 2012, poz. 749 ze zm.), dalej "O.p.", w związku z art. 8 oraz art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19.11.2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2009 r., nr 201, poz. 1540 ze zm.), dalej "u.g.h.". Dyrektor Izby Celnej, po rozpatrzeniu odwołań "A" Sp. z o.o. decyzjami: 1. z dnia 23 lipca 2013 r. nr [....] oraz 2. z dnia 24 lipca 2013 r. nr [....], na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 O.p., utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. "A" sp. z o. o. wniosła od powyższych decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji Dyrektora Izby Celnej oraz utrzymanych nimi w mocy decyzji. W uzasadnieniu wniosków, odwołań i skarg spółka powołała się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19.07.2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, dotyczący wykładni w zakresie charakteru norm prawa krajowego, a konkretnie m. in. przepisu art. 135 ust. 2 u.g.h. zakazującego zmiany zezwoleń w zakresie zmiany miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Wskazując, iż wobec bezskuteczności i niemożności stosowania ww. przepisu art. 135 ust. 2 jako "regulacji technicznej", której notyfikacji Komisji Europejskiej nie dokonano, spółka uznała swoje wnioski za słuszne i w całości zasadne. Podniosła, że ww. przepis nie może być stosowany, zaś wniosek skarżącej winien być uwzględniony na mocy art. 135 ust. 1 u.g.h. W odpowiedziach na skargi Dyrektor Izby Celnej wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko w sprawie przedstawione w zaskarżonych decyzjach. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13 na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997, nr 78, poz. 483 ze zm.), przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: "Czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ?" Sprawa ta została zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt [....] i oczekuje na rozpoznanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Powołany przepis określa przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania, uwzględniając względy celowościowe. Przesłanką zawieszenia postępowania, o której mowa w przepisie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jest prejudycjalny charakter innego toczącego się postępowania w stosunku do postępowania mającego ulec zawieszeniu. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy, więc rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05). Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego (w tym również przed Trybunałem Konstytucyjnym), jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte. Zawieszenie postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione względami celowościowymi, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej, przy czym celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § pkt 1 P.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych, np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. (por. postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008r., sygn. akt I FZ 221/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2009r., sygn. akt III SA/Wa 3321/08). W odniesieniu do interpretacji pojęcia "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania", należy zauważyć, że praktyka sądowa opowiada się za szerokim rozumieniem, wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania, np. w przypadku podjęcia stosowanej uchwały przez NSA lub wystąpienia do TK z pytaniem prawnym (por. postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2009r. sygn. akt I FZ 248/09; postanowienie NSA z dnia 20 maja 2008r., sygn. akt II FZ 200/08, LEX nr 505445; M. Niezgódka-Medek w uwadze 3 do art. 125 P.p.s.a. (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze, 2006). Możliwość zainicjowania tego rodzaju nadzwyczajnego postępowania nie może być jednak traktowana, jako samoistna negatywna przesłanka fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawiają za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją RP lub aktami wyższego rzędu, aktu normatywnego, który stanowi postawę do wydania zaskarżonego orzeczenia (por. postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II FZ 278/11). W sprawie niniejszej Sąd wziął pod uwagę okoliczność przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 686/13. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej postanowienia wyraźnie wskazał, że skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j.: Dz.U. z 2004 r., nr 4, poz. 27 ze zm.). Prowadzenie tego typu działalności stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W dalszej części Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro cała ustawa o grach hazardowych wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w którym orzekł on, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy. Z jej uregulowań, a także regulacji rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U. z 2002 r., nr 239, poz. 2039 ze zm.) wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy. Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej w art. 90 Konstytucji. Przemawia to, więc za zasadnością potraktowania braku notyfikacji, jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji). Wyjaśnienie przez Trybunał Konstytucyjny powyższej wątpliwości ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, mimo że podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonej w tej sprawie decyzji nie były przepisy ustawy o grach hazardowych wymienione w pytaniu prawnym. O znaczeniu dla badanej sprawy odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie sygn. akt [....] i w rezultacie o prejudycjalności w szerokim rozumieniu rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny dla niniejszej sprawy, decydują wzorce kontroli zgodności przepisów ustawy z Konstytucją, jakie zaproponował Naczelny Sąd Administracyjny, przedstawiając pytanie prawne. W ocenie Sądu w składzie orzekającym przedstawiony przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd, co do znaczenia braku notyfikacji przepisów technicznych ze względu na treść art. 91 ust. 3 Konstytucji, a także zaproponowane wzorce kontroli zgodności z Konstytucją nienotyfikowanych przepisów technicznych, sprawiają, że pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego ma o wiele szersze znaczenie, niż tylko ograniczone do zgodności z Konstytucją przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. W istocie, bowiem jest to pytanie o zgodność z art. 2 i z art. 7 Konstytucji każdego z nienotyfikowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, który zostanie zakwalifikowany jako przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. W związku z powyższym odpowiedź przez Trybunał Konstytucyjny na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowane w postanowieniu z 15 stycznia 2014 r., sygn. II GSK 686/13, ma w niniejszej sprawie znaczenie prejudycjalne w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Należy zauważyć także to, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych ujawniła się istotna rozbieżność, co do oceny konsekwencji prawnych braku notyfikacji niektórych przepisów ustawy o grach hazardowych. Rozbieżność ta prowadzi do wydawania różnych orzeczeń w identycznych stanach faktycznych (problem ten jest dostrzegany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, o czym świadczy treść uzasadnienia wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., P 4/11). Niewątpliwie, zatem także pewność orzecznictwa i jego stabilność stanowią same w sobie jedną z gwarancji praworządnego państwa prawa. Z tych względów, Sąd po dokonaniu oceny z punktu widzenia celowości, sprawiedliwości, oraz ekonomiki procesowej doszedł do przekonania, że należy zawiesić prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a.