III SA/Kr 1124/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Ewa Michna Sędziowie: S WSA Maria Zawadzka ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Wojewody z dnia 19 sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz T. M., Kancelaria adwokacka przy ulicy [...], [...] K. wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. . Zaskarżoną decyzją z dnia 19 sierpnia 2020 r., nr [...] Wojewoda orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty z dnia [...] 2020 r., nr [...] orzekającej o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] 2017 r. o odmowie przyznania zasiłku dla bezrobotnych od dnia 30 sierpnia 2017 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit a i c oraz ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia oraz instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1482 ze zm., dalej: "ustawa o promocji zatrudnienia"). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] 2017 r. Starosta orzekł o uznaniu z dniem 30 sierpnia 2017 r. Z. C. (dalej: "skarżący") za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania skarżącemu prawa do zasiłku z dniem 30 sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z dokumentów wynika, że w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania jako bezrobotnego, skarżący był zatrudniony łącznie przez okres 365 dni w niepełnym wymiarze czasu pracy oraz osiągał wynagrodzenie w kwocie niższej niż minimalne wynagrodzenie za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Pismem z dnia 14 listopada 2019 r. w związku z wygraniem sprawy sądowej z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych i wypłaceniu zasiłku chorobowego za okres od 1 lipca 2017 r. do 29 sierpnia 2017 r., skarżący zwrócił się do Starosty o naliczenie i wypłacenie zasiłku dla bezrobotnych. W piśmie podniósł, że został poinformowany, że uzyska zasiłek dla bezrobotnych jeśli przedłoży pismo o wypłaceniu zasiłku chorobowego za wskazany okres. Postanowieniem z dnia 27 listopada 2017 r. Starosta wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Starosty z dnia [...] 2017 r. o odmowie przyznania zasiłku z dniem 30 sierpnia 2017 r. ze względu na pojawienie się nowej okoliczności, o której organ nie wiedział wydając przedmiotową decyzję: wyroku Sądu Rejonowego IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 maja 2019 r. oraz zaświadczeń wydanych przez D sp. z o.o. W, B sp. z o.o., C sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w W, A sp. z o.o. Decyzją z dnia [...] 2020 r. Starosta orzekł o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych z dniem 4 listopada 2019 r. W odwołaniu od decyzji skarżący podniósł, że ze względu na wiek przedemerytalny skarżącego pracodawca nie miał obowiązku odprowadzania składek na Fundusz Pracy. Skarżący wskazał, że w czasie zatrudnienia w A otrzymywał za 1/2 etatu wynagrodzenie powyżej minimalnej krajowej. Z tytułu wypadku w pracy uzyskał odszkodowanie w wysokości 1500 zł. Skarżący podniósł, że wynagrodzenie P wynosiło powyżej połowy minimalnej krajowej. Decyzją z dnia [...] 2020 r. Wojewoda orzekł o uchyleniu w całości decyzji Starosty z dnia [...] 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że podjęcie decyzji, w której nie uchyla się decyzji dotychczasowej i orzeka wyłącznie o istocie sprawy stanowi rażące naruszenie przepisu art. 151 § 1 k.p.a. Organ wskazał ponadto, że decyzja organu I instancji nie została prawidłowo uzasadniona, ponieważ nie wyjaśnia toku rozumowania organu I instancji, w wyniku którego stwierdzono, że skarżącemu należy odmówić prawa do zasiłku. W decyzji Wojewoda wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien szczegółowo wskazać okresy zatrudnienia oraz świadczenia pracy, których nie zaliczył ze szczegółowym wyjaśnieniem dlaczego miesięcy tych nie mógł zaliczyć z powołaniem się na konkretne dokumenty, wyliczenia oraz przepisy) oraz tych, które zaliczeniu podlegają. Decyzją z dnia [...] 2020 r. Starosta orzekł o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] 2017 r. w punkcie 2 – o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 30 sierpnia 2017 r. Organ wskazał, że badaniu w toku postępowania podlegał okres od dnia 1 marca 2016 r. do 30 sierpnia 2017 r., czyli okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających zarejestrowanie jako osobę bezrobotną. Organ ustalił, że w tym okresie od października 2016 r. do marca 2017 r. spełniony został wymóg przewidziany w przepisach, co jednak nie stanowi w ocenie organu spełnienia ustawowych przesłanek do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Organ podniósł, że art. 71 ust. 1 i ust. 2 ma charakter przepisu bezwzględnie obowiązującego i nie daje organowi uprawnień do orzekania uznaniowego. Odwołaniem skierowanym bezpośrednio do Wojewody skarżący podtrzymał odwołanie złożone uprzednio i wniósł o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z dnia 19 sierpnia 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący uzyskał status osoby bezrobotnej z dniem 30 sierpnia 2017 r., a zatem okres relewantny dla oceny istnienia prawa do zasiłku biegnie od 29 lutego 2016 r. do 29 sierpnia 2017 r. Organ ustalił, że skarżący: - świadczył pracę na postawie umów zlecenia dla trzech podmiotów: D spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa w likwidacji, C spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa w likwidacji, B spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa w likwidacji w okresie od 29 lutego 2016 r. do 3 lipca 2017 r. przez 492 dni; - był zatrudniony na podstawie umowy o pracę w wymiarze połowy etatu w A spółka z o.o. od dnia 22 sierpnia 2016 r. do 30 czerwca 2017 r. (313 dni), - pobrał zasiłek chorobowy po ustaniu zatrudnienia wypłacany przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych za okres od 1 lipca 2017 r. do 29 sierpnia 2017 r. (60 dni). Wojewoda ustalił, że bezspornie w okresie 18 miesięcy poprzedzających zarejestrowanie jako osoba bezrobotna skarżący wykonywał pracę zarobkową oraz pobierał zasiłek chorobowy przez okres ponad 365 dni. Organ wskazał, że dla oceny spełnienia przesłanek przyznania zasiłku dla bezrobotnych znaczenie ma nie tylko czas świadczenia pracy, ale również wysokość uzyskiwanego wynagrodzenia. Organ zaliczył do okresu uprawniającego do pobierania zasiłku okres zasiłku chorobowego po ustaniu zatrudnienia od 1 lipca 2017 r. do 29 sierpnia 2017 r. (60 dni) oraz okres zatrudnienia i jednoczesnego świadczenia pracy na podstawie umowy zlecenia od października do grudnia 2016 r. (92 dni), oraz od stycznia do czerwca 2017 r. (181 dni), a zatem łącznie 333 dni. W ocenie organu II instancji zasadnie nie doliczono następujących okresów zatrudnienia: okresów wykonywania pracy na podstawie umów zlecenia od 29 lutego 2016 r. do 21 sierpnia 2016 r. ponieważ skarżący uzyskiwał wynagrodzenie w wysokości od 195,27 zł do 209, 36 złotych, co nie przekraczało minimalnego wynagrodzenia za pracę, w sierpniu 2016 skarżący osiągnął łączne wynagrodzenie z tytułu umowy zlecenia i umowy o pracę w kwocie 654, 15 zł, a kwota ta nie przekroczyła minimalnego wynagrodzenia za pracę, w miesiącu wrześniu 2016 r. z tytułu zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy w spółce A, łącznie z dopłaconym w grudniu wyrównaniem zasiłku chorobowego, skarżący otrzymał kwotę brutto 1160, 20 zł, a od spółki C wynagrodzenie w wysokości 107, 97 zł, co łącznie daje kwotę 1268, 17 zł, która jest niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w 2016 r. Organ wskazał, że odszkodowanie za uszczerbek na zdrowiu nie podlega zaliczeniu do okresów uprawniających do uzyskania zasiłku w świetle art. 71 ustawy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zakwestionował ustalenia organów dotyczące wysokości wynagrodzenia uzyskanego za wrzesień 2016 r., które w ocenie skarżącego obejmowało kwotę 3800 zł. Skarżący podniósł ponadto, że organy I i II instancji nie uwzględniły pracy w P24, która była wykonywana na podstawie umowy zlecenia, odpowiadającej 1/2 etatu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia 30 października 2020 r. skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Pismem z dnia 15 kwietnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał twierdzenia skarżącego zawarte w skardze oraz zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy poprzez jego niezastosowanie i niezaliczenie skarżącemu do okresu 365 dni odszkodowania w kwocie 1500 zł oraz ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w kwocie 220 zł, podczas gdy od wskazanych świadczeń istniał obowiązek uiszczenia składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tj. błędne ustalenie wynagrodzenia osiągniętego przez skarżącego w miesiącu wrześniu, co skutkowało błędnym ustaleniem, że w tym miesiącu skarżący nie osiągnął wynagrodzenia odpowiadającego minimalnemu wynagrodzeniu za pracę oraz art. 15 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy w innym zakresie niż została ona rozstrzygnięta przez organ I instancji, organ I instancji oparł decyzję na okresie od 1 marca 2016 r. do 30 sierpnia 2017 r., podczas gdy organ II instancji odniósł się do okresu od 29 lutego 2016 r. do 29 sierpnia 2017 r. Pełnomocnik zarzucił organowi I i II instancji pominięcie okoliczności współpracy skarżącego z P C sp. z o.o., brak zwrócenia się do Spółki celem ustalenia charakteru umowy łączącej przedmiotową spółkę ze skarżącym oraz wysokość przychodów uzyskanych przez skarżącego z tytułu wzajemnej współpracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 a ustawy o promocji zatrudnienia prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacenia składki na Fundusz Pracy z zastrzeżeniem art. 104a-105, w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni (...); c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca z zastrzeżeniem 104b ust. 2. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2 zalicza się również okresy pobierania zasiłku chorobowego (pkt 3), niewymienione w ust. 1 pkt 2, za które opłacane były składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę (pkt 4). W sprawie bezspornym jest, że skarżący został uznany za osobę bezrobotną z dniem 30 sierpnia 2017 r. Zaliczeniu do okresu, o którym mowa w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia zaliczeniu ulegają: okres od października 2016 do grudnia 2016, od stycznia do czerwca 2017 r. oraz pobierania zasiłku chorobowego w okresie od 1 lipca do 29 sierpnia 2017 r. W rezultacie bezspornym jest, że okres 333 dni skarżący spełniał przesłanki, o których mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia. Sporna pozostaje kwestia wysokości wynagrodzenia uzyskanego przez skarżącego w miesiącu wrześniu 2016, a także charakter pracy, jej wymiar oraz wysokość osiąganego wynagrodzenia za pracę w P24, czy też jak wynika z pisma pełnomocnika PC, a w szczególności jej wpływ na zaliczenie do okresu zatrudnienia, o którym mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia od 29 lutego 2016 r. do września 2016 r. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a w świetle art. 80 k.p.a. organ powinien na podstawie całokształtu materiału dowodowego stwierdzić czy dana okoliczność została udowodniona. Skoro w realiach niniejszej sprawy nie został ustalony czas zatrudnienia skarżącego, a także wysokość uzyskiwanego wynagrodzenia w P24 (P C), równocześnie sporna w szczególności była wysokość wynagrodzenia uzyskanego przez skarżącego w miesiącu wrześniu 2016 r., a skarżący zwracał uwagę organów na tę okoliczność m. in. w odwołaniu z lutego 2020 r., to brak ustalenia przez organ I i II instancji wskazanych wyżej okoliczności czyni zasadnym zarzut wybiórczego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Co więcej, w decyzji Wojewody z dnia 16 marca 2020 r. uchylającej decyzję Starosty, wyraźnie wskazano, że organ ma szczegółowo wskazać okresy zatrudnienia oraz świadczenia pracy, których nie zaliczył ze szczegółowym wyjaśnieniem dlaczego miesięcy tych nie mógł zaliczyć z powołaniem się na konkretne argumenty i wyliczenia oraz przepisy prawne oraz tych, które zaliczeniu polegają. Tymczasem zatrudnienie w P24 (P C) zostało zupełnie pominięte w tych ustaleniach (mimo, że okoliczność ta została wcześniej podniesiona przez skarżącego). Organy nie odniosły się w żaden sposób do podnoszonej przez skarżącego okoliczności, że do wynagrodzenia uzyskanego w miesiącu wrześniu 2016 r. należy doliczyć wypłacony skarżącemu ekwiwalent za niewykorzystany urlop. Z kolei uzasadnienie braku uwzględnienia uzyskanego przez skarżącego odszkodowania za wypadek przy pracy nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Organ wskazał jedynie, że odszkodowanie z tytułu 2% uszczerbku na zdrowiu nie mieści się w wyliczeniu, o którym mowa w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia. Zgodnie z orzecznictwem, do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie (por. wyrok NSA z 6 października 2020 r., I OSK 3235/18, CBOSA). Ponownie rozpatrując sprawę organ ustali charakter umowy łączącej skarżącego z P C (P24), czas jej trwania, wysokość uzyskiwanego przez skarżącego wynagrodzenia, oceni możliwość uwzględnienia uzyskanego przez skarżącego ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy oraz odszkodowania za wypadek przy pracy przy ustalaniu wysokości osiąganego wynagrodzenia, a następnie ustali czy skarżący spełnia przesłanki przyznania zasiłku dla bezrobotnych, a podjęte rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18 ze zm.). Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.